“桂华：鼓励农民“卖地进城”的主张为何没被政策采纳？”

近年来，有要求国家放开农村宅基地买卖限制的呼声。 支持这种主张的理由是农村宅基地有巨大的财产价值。 例如，有人参照几年前城市建设用地的分价价，估计包括宅基地在内的农村建设用地中含有130万亿美元的财富。 因此，只有解除制度限制，允许自由买卖宅基地，才能唤醒巨额沉睡的资本，农民才能通过出售宅基地拿到进城的第一桶金，打破抱着金饭碗讨饭的局面。 这种主张曾一度影响到土地政策，但地方政府尝试用土地保障社会、土地换票等少量方法改变农民宅基地。 　　

日前，国务院办公厅印发了《推进1亿非户籍人口在城市定居方案》(简称)，其中专门规定了与户籍制度改革相结合的农村土地制度改革复印件。 《方案》提出建立落户城市的农民三权维护和自愿有偿退出机制。 结合《方案》，国土资源部等五部委还研究起草了《关于增加城市建设用地建设规模与吸收农业转移人口定居数量相关机制的实施意见》(简称《实施意见》)。 根据《实施意见》，现阶段不得将宅基地开采权退出作为农民在城市定居的强制条件。 农民宅基地退出多次自愿大体上应限定在国土资源部主导实施的全国15个县市区农村宅基地制度改革试点范围内。 另外，关于在城市定居的农民退出宅基地，最重要的是宅基地的退出或转让只能在集体经济组织内部进行。 这与宅基地自由买卖的主张相去甚远。

在制度设置的基础上，符合条件的农民可以从集体那里获得宅基地的分配，农村宅基地具有福利性质，宅基地管理需要保障各家庭房屋居住的基本权利。 根据《土地管理法》等规定，每户农民只能占有一处宅基地，必须符合面积标准。 严格来说，福利对象宅基地不能成为可以自由买卖的私有财产。 现实中，一旦发生农民出售或出租房屋的情况，就会联动发生宅基地聘用的权利转移。 根据《土地管理法》，农村村民出卖、出租住宅后，向宅基地申请的，不予批准。

截至目前，我国法律上不允许农村宅基地单独转让。 国土资源部牵头开展的农村宅基地改革试点和《方案》和《实施意见》，提出农村宅基地有偿退出机制，承认农村宅基地单独为交易物(仅限于集体内部)，对以往基本按照福利保障设计的农村宅基地制度体系是一个巨大的冲击。

尽管如此，中央在推进这项改革时，一直保持谨慎的态度。 习总书记多次强调农村土地制度改革必须下线。 特别要警惕跨越一线，以改革之名，使农民利益改革消失。 在实体经济增长放缓、货币超发和政府遏制房地产泡沫的情况下，一旦放开制度关口，大量过剩资本将涌向农村土地行业，很可能形成继股市、楼市之后的新泡沫。 在农村宅基地制度改革中，目前的国家是基于土地资源利用和社会整体稳定两个目标的权衡而建立的。

在前者方面，国家要实现农民在城市定居的目标，必然会带来城市建设用地的增加。 因此，必须探索实现农村宅基地随着农民进城同时退出、确保耕地红线等目标的途径。 另一方面，此前地方政府利用土地增减政策，以城市化、城乡统一等名义，出现农民上台阶等现象，提醒农村土地制度改革中可能存在的风险。 要在短时间内实现以亿为单位的人口城市化，必然存在许多不可预测的因素，粗心会引起巨大的社会问题。 因此，中央政府在推进土地制度改革时用稳字当头。 这一方面是农村住宅地面，一方面希望通过宅基地有偿退出机制，减少城镇定居农民继续占用农村土地资源，另一方面，不改变土地公有制性质，多次限制宅基地转让和退出的范围。

反过来看，一些人主张的农民卖地进城的观点，不可靠。

首先，根据城市建设用地分配价估算农村宅基地价值的方法非常荒谬，130万亿美元相当于我国全年gdp的两倍。 这怎么可能呢？ 城市建设用地平均价格高是因为土地供应有限。 数亿亩农村宅基地不可能在城市市场消化。

其次，宅基地并不是天然创造财富，只有城郊农村宅基地才有价值。 例如深圳近郊城中村的农民在宅基地上私建高楼，用于出租，或者等待政府拆除征地，获得了大量财富。 前几天网上报道的广州杨箕村就是一个生动的例子。 但是，这样的村庄占全国农村的不到5%，城市郊区的农民不到全国的5%，他们早就脱农致富，已经城市化。 允许农村宅基地自由交易不过是继续增加这5%的农民的财富。

此外，这些城市郊区的农民不必通过出售动力或宅基地进入城市。 反而远离城市的普通农村农民可能有出售宅基地集资向城市支付首付的动力。 但是，远离城市宅基地，农民自己不想继续住在那里，怎么能卖高成本呢？ 如果放开宅基地交易限制，很可能会为在继续投资房地产方面有较大风险的城市中产阶级和过剩资本提供立足之地。 在这方面，政策制定者仍然非常谨慎。

一言以蔽之，即使放开制度限制，大部分农村宅基地也无法为农民提供进城的价格。 这样，在制定新的城市化相关政策时，农村土地制度方面必须保持平稳。 鼓励农民卖地进城的主张没有被政策采用是有原因的。

作者桂华华中科技大学中国农村管理研究中心副研究员

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