“贺雪峰：乡村治理现代化村庄与体制”

摘要

从农村社会内部来看，目前中国农村分化很大，不同地区的农村差异很大。 中国的农村可以大致分为两种类型。 一个是农村生活人口流失，留在村子里农民仍然从事以前传下来的农业的中西部农村地区。 另一个是农村生活人口流入，村庄工业化程度高，农民主要收入来自第二、三产业东部沿海发达地区的农村。 目前，我国不同地区存在不同的农村管理体制选择，同时这一选择还在进行中。 只有形成适合当前中国农村的农村管理体制，才能实现切实可行的基层管理现代化。

关键字: [/s2/]国家治理； 乡村治理现代化； 很久以前传到村子里

当前，中国正处于快速变化的时期，从农村治理的角度看，以及两个重要变量在中国不同地区发生着不同的变动。 这是因为形成了目前中国农村治理的许多纷繁复杂的面貌。 本文拟就此进行初步讨论。

一

影响农村治理现代化的两个重要变量分别是农村社会本身和农村管理体制或制度 从农村社会本身来看，目前中国农村分化很大，不同地区的农村差异很大。 大体上说，可以把中国农村分为两种类型。 一是农村生活人口流失，村里的农民仍然从事以前传下来的农业的中西部农村地区，这些地区的农村与以前传下来的封闭型农村有很大不同，但仍然保持着以前传下来的农村的首要特征。 另一个是农村生活人口流入，村庄工业化程度高，农民主要收入来自二三产业东部沿海发达地区的农村，这些农村已经成为沿海城市带的一部分，从农民收入、就业到农村社会结构、生活习惯、居住方式等方面与以前流传的农村有很大不同 这样，我们可以把中国农村分为两种类型。 一个是以人口流失的农业型中西部地区为中心的从前传到农村的，另一个是以人口流入型工业化的沿海发达地区为中心的城市化农村。

从农村管理体制来说，现在中国城市化的农村地区，有可能相应地产生从城市管理体制借来的更现代、规范、多复杂、正规的体制。 另一种是以前传下来的农村管理体制，或者是以前传下来的管理体制。

有学者认为，充分利用整体治理模式，可以处理当前我国农村治理中存在的诸多问题，化解农村社会转型风险，推进农村治理转型，实现农村治理现代化①。 相比之下，农村本身的类型是客观的，在农村实行什么样的管理体制是相当有选择的。 目前，我国不同地区存在不同的农村管理体制选择，同时这一选择还在进行中。 为此，我们将研究农村类型与管理体制的匹配情况，逐一进行拆解。

就这样，我们形成了四种理想类型的匹配。

第一个理想的类型是以前传下来的村子和以前传下来的体制的匹配； 第二种理想类型是城市化村庄与以前传下来的体制相一致第三种理想类型是以前传下来的村庄与现代体制的匹配第四种理想类型是城市化村庄与现代体制的匹配。

相比之下，第一种和第四种理想类型被认为是比较成熟和比较有效的匹配，第二种和第三种被认为是某种意义上的失配。 我们首先分解村类型和体制类型，逐一分解上面四种理想类型的整合逻辑，最后在讨论第三种理想类型的基础上，提出了对当前基层管理现代化的几点建议。

二

首先，我们必须对现在的中国农村有深刻的认识。 改革开放前，中国实行全国统一的人民公社体制，农村社会比较封闭，农民流动少，农民的首要收入来自村庄，首要从事农业生产。 虽然全国不同地区的农村种植结构不同，气候条件不同，村庄结构不同，农民经济条件也不同，但全国农民都是第一在生产队内从事农业生产，第一收入来自农村，集体生产、集体分配。 从这个意义上说，全国只有一种类型的农村。 那就是人民公社三级全部，以队伍为基础的农村和队伍体制。

从田到户后，社队体制解体，农民每人平均土地，农民承包土地耕作从土地上收入。 体制上是以承包制为基础的统一划分相结合的双重经营体制，农户为承包土地所履行的义务要支付给足够的国家，保留集体，剩下的都是自己的。

全国农村的分化也是从分家到家庭前后开始的，最初是20世纪70年代苏南乡镇公司的迅速发展，即农村工业化。 农村工业化为农民提供了农业收入以外的两三产业收入，农民不离土，就地工业化。 此后，以浙江为典型的个体私营经济的快速发展、以珠江三角洲为代表的招商引资、三来一补工业化的快速发展，不仅开启了沿海地区农村的快速工业化进程，还吸引了大量外来农民工。 上个世纪八、九十年代有了全国范围的乡镇公司的高速发展，乡村工业化在全国大部分农村进行。 但是，好景不长，到了20世纪90年代后期，乡镇公司本身小散乱的弱点和产权不清晰的缺点，导致大部分乡镇公司倒闭。

世纪之交，取消农业税前后，沿海地区农村工业化继续推进，但中西部农村不景气。 中西部农村的青壮年农民来城市打工做生意，其中相当一部分来沿海发达地区的农村打工做生意。 沿海发达地区的农村农地成为建设用地，农业被两三产业取代，农村工业化带来了农村社会的深刻变化，大量外来农民工的涌入也给以前流传下来的村庄秩序带来了巨大的冲击。 沿海发达地区农村经济和社会基础的一些变化对上层建筑提出了要求，如何适应农村变化的需要产生新的农村管理体制，维护社会秩序，是问题中应有之义。

已经工业化，大量外来农民工涌入的沿海发达地区农村，与以前传下来的以农业为中心的比较封闭的农村完全不同。 这样的农村就是我们所说的城市化农村。

而且，全国大部分农村20世纪80年代都有工业化萌芽，但很快随着乡镇公司的衰退而中止。 由于农民承包土地有限，许多农村剩余劳动力就此进城，开始工作做生意，年龄较大的老年人留在村子里务农。 这样，全国大部分农村形成了以代际分工为基础的半工半耕户计模式，农户家庭没有放弃农业收入，但仍在增加城市地区的外出务工收入。 更多的农村青壮年劳动力进城务工经商，留下了部分农村受益的机会，提高了不能进城或者不愿进城的农户从农村受益的可能性。 农业税取消后，农户家庭进城的趋势进一步深化，越来越多的农村劳动力进城，越来越多的农民家庭住在城市，越来越多的农民家庭住在城市。 但是总体来说，现在的村子里仍然有很多需要依靠土地和农业收益机会生存的农户，他们仍然在农村过着生产生活。 其中最重要的是，约占全国农民家庭70%的基于代际分工的半工半耕家庭，年老的父母仍然留村从事农业生产，而且大部分城市农户都保存了返乡的可能性，在自己无法体面进城时返回农村。 因此，尽管目前我国大部分村庄有更多的农民来城市务工，村落边界开放，农民收入多样化，但村庄并未消失，农业仍在当前和未来农民家庭收入中占有重要位置。 这样人口流失、相对衰退的农村，在与前面提到的城市化沿海发达地区的农村完全不同的以前就传到了农村。

目前，中国城市化农村的占有率其实很少，但影响很大，且非常活跃，具有很高的生产能力。 中西部以前农村所占比例大，但相对被忽视，影响大自然也有限。

让我们来看看体制。

现在，以前传下来的农村占中国农村绝对多数，也和当初分田挨家挨户的农村不同了。 其最大的不同在于，农民工收入在农户收入中所占比例越来越大，村里有更多的青壮年工人来城市打工，可以获得比以前多得多的收入。 并且，许多农村青壮年劳动力进入城市，让渡了部分农村盈利的机会，使农村留守生活的人有了在农村增加收入的机会。

以前流传下来的农业型村庄的这种变化对农村社会的影响力，首先冲击了谁将成为村庄的干部。 在农村青壮年大规模外出务工之前，农户的收入主要来自农村和农业。 村干部是临时工，农村干部除了可以继续种地赚取农业收入外，还可以享受成为村干部的错误劳动津贴。 因为，村里的干部仍然是村里的高收入者。 因为村干部比普通农户享受更多的加班补贴。 许多农村青壮年进城务工后，农户中老年父母通常务农，年轻子女进城务工的农户家庭比未进城务工的村干部家庭挣钱多，但目前中西部地区村干部的工资只有几千元 这样一来，富裕的农村精英就再也不能成为村里的干部了。 因为当村干部的收入比其他农户少。 因此，中西部的农村干部由其他两类人负责。 一个是年龄比较大，不适合去城市打工的群体，特别是老村干部一辈子当村干部，也做不了别的事。 到城市打工也失去了机会。 二是有机会在农村获得各种利益的中农。 例如，流入土地形成适度规模的经营，办小作坊、做经纪人、经营农资农机、规模养殖等可以获得城市农民工以上收入的农民，只有通过打工成为村干部，或者村干部中农化，才能成为农民 目前，中西部农村实际上普遍出现村干部中农化现象，在农村青壮年劳动力大量进入城市的背景下，谁来平稳解决村干部问题？ 取消农业税后，村干部就业和乡镇就业有了很大变化。 取消农业税前，乡村职工的重点是完成粮食接收和计划生育任务，组织农民冬季水利工程。 乡镇为了动员村干部完成粮食配给任务的积极性，大都倾向于保护村干部，村干部在对待农民群众时可能会蛮横。 乡村之间容易形成利益共同体，干群关系紧张。

取消农业税后，国家不仅不再向农民征收税款，而且继续加强对农村的转移支付力度，农村事业要点成为自上而下的各项国家政策资源，基层管理要点是约束村干部资源分配时的优秀亲友。 因此，有必要强调在农村管理中公正公平。

从村干部中农化和农村治理的农村利益共同体到强调资源分配公平公正，几乎都发生在世纪之交农业税取消前后，是对以往农村治理体制的一点修改。 这种体制仍然可以称为前所未有的农村管理体制，即村干部兼职、农村管理注重应对问题，农村管理得到简化。 改革开放后，东部沿海地区的一点农村迅速工业化，代表性的有苏南、浙江、珠江三角洲3个地区。 目前，这三个地区的农村基本上已经工业化。 最重要的有两个。 一是当地产业形态由以农业为主变为以二、三产业为主，二是大批外来农民工进入就业。 因此，这些地区变成了城市化的农村。 虽然这些地区在习性上依然被视为农村，但依然有村落和村干部，实际上无论是产业形态还是社会形态与城市的差距都很小。 因此，更多的农村改为居委会，实行城市化管理体制。 城市化管理体制首要有村干部职业化和管理手段规范化两点。 村干部不是领加班工资的非生产干部，而是领工资的职业化干部。 村务管理应当规范手续，依法合规，在工作中留下痕迹，逐案复印归档。 这种现代城市化的管理体制，正在成为适合城市化农村的类型。 与城市社区不同，城市化的农村都是以村社集体土地所有制为基础的，集体土地非农招聘产生巨大的土地增值收益，土地增值收益的分配将大大强化村社集团的共同体意识，形成城市化农村和真正的城市社区的差异。 从体制上看，最重要的一面是城市化的农村具有村社集团这一强大的体制力量。 这特别表现在苏南和珠江三角洲这两个城市化的农村地区。

三

以上讨论了村庄和体制，讨论了两个村庄和体制相一致的理想类型，即以前传下来的村庄和以前传下来的体制的第一理想类型，以及城市化的村庄和城市化的现代管理体制的第四理想类型。 当然，这两种理想类型是经过改造的，第一种理想类型的农村与以前流传下来的时期的农村不同，与农业税前取消的农村不同。 而且，其农村管理体制也与取消农业税前有很大不同。 不仅重视简单处理问题，村干部也不离开生产，但与取消农业税前的情况有所不同。 在第四种类型中，即使村庄已经发生了变化，村社的集体资源也与城市社区不同。 因此，城市化的农村仍然拥有中国社会主义农村集体所有制的优势，其体制也利用了这种优势，与常规的现代城市基础管理体制不同。

这里讨论两种比较特殊的理想类型，即以前传下来的农村和现代农村管理体制一致的第二种类型，以及城市化的农村和以前传下来的农村体制一致的第三种类型。

首先讨论第三种类型。 浙江农村工业化也在改革开放后迅速推进，成为中国沿海农村工业化的典型代表。 其中之一是浙江农村工业化程度高，二是大量外来农民工进入浙江工业化农村工作。 当然，浙江省的农村工业化也很不平衡，其中一部分仍然保存着相当多的农业成分。 相当多的农村已经成为城市化的农村或者至少成为沿海城市带的一部分。

令人感兴趣的是，浙江省的农村管理体制似乎没有与时俱进。 其典型表现是，目前浙江大部分农村村干部没有脱离生产，村干部只领取错误的劳动津贴的情况下，村里主要职务干部一年1万元左右，连车的油费和烟的烟费都不够。 浙江村的集体一般也没有集体收入。 村干部不脱离生产，村干部不用上班，村民有事找村干部，打电话到村干部家预约工作。 不管上级有什么任务安排，村干部都会集中时间处理。 近年来，浙江在全省范围内大规模开展环境整治，特别是三改一拆、五水共治、三边合一等涉及千家万户利益的项目，但浙江只激活了过去的联村干部制度，即乡镇干部围村执行自上而下的各项任务，为农村体制 另外，村干部离不开生产，报酬低，所以乡镇不能根据行政命令让村干部做自上而下的各项工作，不能骂村干部，要调用各种关系，特别是要利用有钱的村干部。

浙江省村干部不仅不离开生产，乡镇规模普遍偏小，临时工少。 苏南和珠江三角洲乡镇往往规模较大，光是辅警和治安队员，一个乡镇可能就有几百人。 因此，乡镇行政事业经费的支出远远高于浙江省。 浙江省的乡与村的关系越来越密切，乡镇干部驻村担任村辅导员，担任高级任务，但苏南乡镇能够非常有效地指挥村干部。 苏南、珠三角村级组织非常稳定与专业相反，浙江村干部不离开生产就决定了高流动性和非专业化。

也就是说，本来浙江农村已经城市化，应该培养高价正规化的农村管理体制，但是浙江在农村体制发育方面保持着比较稳健的态度，出现了某种程度的不匹配。 但是，从浙江农村管理的现状来看，目前浙江农村管理的效果相当好，不仅可以比较有效地维持农村社会的基本秩序，还可以比较有效地完成自上而下的各种高难度如三改一解体的任务，还可以完成特殊地区的各种要点工程

浙江的农村管理模式与苏南、珠江三角洲有很大不同，其重要原因之一是浙江的工业化起源于家庭工作室，村中农村阶层分化普遍形成。 浙江省比较简单的农村统治体制从某种意义上来说是以富裕阶层的村庄统治为基础的，富裕阶层的村庄统治本身当然也有代价。 关于浙江省与苏南、珠江三角洲沿岸发达地区农村管理的差异，笔者用另一篇文章进行了论述。

当然，目前浙江农村也在进行农村管理体制的调整，其代表就是浙江宁海县推进的村级小型权力36条对村级权力的规范化、程序化的管理。 浙江农村体制的变动值得关注。

讨论第二种类型的匹配，也就是以前流传下来的农村与现代农村体制的匹配。 现代农村体制是村干部职业化和农村管理的规范化和程序化。

令人印象深刻的例子是南京溧水区的乡村治理。 溧水区是去年从县改为区的，以前是溧水县。 从产业形态和社会形态上看，溧水区大部分村庄与全国农村无差别，村庄缺乏农业以外的产业形态，农户家庭的首要收入来自中老年人的父母在家务农或年轻孩子进城工作。 然而，县变更区后，溧水实行村庄搬迁，采用与南京市相似的方法进行管理。 其中特别重要的有以下四点。 一是村干部职业化、村干部劳动补助金变更工资、在村部服务大厅工作。 二是村务处理程序规范化，工作留下痕迹，形成证据链三是政府购买服务，为农民提供社会化服务四、通过12345市长热线连接农民市长村干部服务频道 这样操作的结果是，村干部很忙，村级治理价格大幅上涨。

与滦水区相似的是上海空中心化程度高的农村管理。 上海许多农村的产业形态和社会形态也与中西部农村相差无几，但上海市实行统筹城乡的严格、高度现代化的管理体制，上海的农村体制优于溧水区。 其中最典型的是空对中心化的纯农业村进行与上海市区同样的网格管理。

而且，占全国农村大多数的中西部农村，除了城郊村庄等个别例外，几乎都是像我们前面说的很久以前就传到了村子里。 这些自古以来，村落的主要产业就传到了农业上，许多农村青壮年都到城市外出务工经商，农民家庭普遍形成了以代际分工为基础的半工半耕的家庭经济模式。 中西部以前传下来的村子大多都是以前传下来的

虽然乡村管理体制一致，但中西部地区也有很多探索，其中有湖北村干部职业化的尝试和河南村务管理规范化的尝试两种典型探索。

年，湖北省安排村主职干部享受乡镇副职待遇。 之所以要提高村干部的待遇，很明显专职村干部仅靠以前的临时劳动津贴无法维持生活。 没有提高所有村干部的待遇，是因为湖北省没有上海市、南京市那样的财政力量。 在湖北省看来，如果让主职村干部享受乡镇副职待遇，他们就不再需要经营自己的产业，可以成为职业化的干部，可以坐班，可以形成正规化的村级治理。

湖北省目前面临的问题是村主干部收入工资化，没有了其他村干部工作的积极性，以前村支书指挥通常由村干部分工合作。 现在是其他村干部在看村支书工作。 那样的话，村级治理反而很难。 为了调动所有村干部的积极性，只能将所有村干部的收入工资化。 在财力不足的情况下，湖北省通过合村集团化达到了目的。 合并村集团化后，如果村的规模过大，可能会超越以前熟人社会的圈层结构①，村干部要远离村民，在村下重新设置行政级别。 这样必须弥补损失。

事实上，现在湖北省大多数以前传下来的村庄事务比较简单，可以通过脱产干部这种简单的乡村管理体制来维持乡村秩序，从村干部的角度来说，需要处理的不过是中农化的问题。

河南省尝试的典型是邓州市发明的四议二公开制度。 2006年，邓州四议二公被报道，很快在河南全省得到宣传。 四议两公开是一项多而杂的制度，河南全省宣传初衰是通过多而杂的制度设计为村级治理提供公开公正的环境条件，满足群众，防止村干部和蔼可亲、乱动。 但是，目前河南大部分农村是以前传下来的村子，其首要事务是国家资源的分配，河南许多复杂制度的运用也多用于最低生活保障指标、危房改造、党员指标的分配，但在实践中，四议二公开太繁琐，因此基层实际 村里缺乏强力的援用，四议二公开制度有可能成为壁垒制度。

也就是说，对从前传下来的村子来说，体制可能不像现代乡村那么好。 如果乡村体制和乡村社会不一致，就会变成形式主义，可能会变成高价格的空周。

四

针对目前我国农村社会本身的快速变化、农村体制的快速变化，以及其中形成的农村社会与农村体制的匹配情况，通过这四种理想类型进行了初步的分解和讨论。 相比之下，乡村社会的一些变化是慢变量，是更客观和基础的变量，乡村体制具有上层建筑的性质，是可调整的变量。 特别是在当前全国治理现代化的语境和追求下，在借鉴全国先进经验相互学习的条件下，在对发达地区欠发达地区的示范下，容易出现体制变动过快、对农村社会了解不足的问题。

现在的农村社会中以前传下来的社会，必须深刻了解未来中国城市化进程进一步加快，目前未实现农村工业化的大多数农村没有实现农村工业化的可能性，更多的农村生活人口进入城市，农村越来越衰退。 也就是说，中国现在和将来的城市化道路不是乡村工业化和城市化，而是乡村人口进入城市的城市化。 由于长期居住在城市的劳动力难以获得城市体面生活所需的就业和收入条件，农民家庭长期保持以代际分工为基础的半工作半耕结构，城市就业机会不足的中老年父母仍留在村子里从事农业，更多的农民家庭进入城市 另外，在进城的农家家庭中，也有很多人以进城失败为退路，为了年老后回乡养老，想保存在乡下的土地和家里。 也就是说，今后很长一段时间内，全国大部分农村逐渐不景气，弃村务农的农户家庭仍然要从农业中获得收入。 快速发展是农村的第一要务，但维持农村基本的生产生活秩序也很重要。

对于以前传入的村子，占全国农村绝大多数比例的村子，其未来不会快速发展，也不会很快衰退，但它是中国社会中较晚的变量，是较稳定的生产生活习惯和经济基础。 这种建立在经济基础上的上层建筑，特别是农村管理体制，同样必须保持稳定性，满足流传至今的农业地区基本生产生活的要求。 从目前全国中西部农村体制的状况来看，目前农村体制调整有点太早，缺乏方向，盲目照搬了城市化农村的农村体制。 这种基层治理的现代化需要明显改善。

我们还可以进一步把城市管理体制简称为城市方法，把农村管理体制简称为农村方法。 用城市的方法来管理城市化的农村，显然是有道理的。 用农村的做法来管理以前传到农村，也显然有相应的道理。 目前可能存在的问题是用农村的方法管理城市化的农村和用城市的方法管理以前传入农村的农村 后两种情况可能会出现失配，但目前最普遍和最常见的失配是用城市的方法管理以前传到农村的失配。 虽然城市的做法看起来高级现代，但由于不了解中国大多数农村的内在逻辑，可能会感到形式主义和茫然。

我们需要深入认识当前的中国农村，形成与之相适应的农村管理体制，实现切实可行的基层管理现代化。

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