“贺雪峰：“最后一公里”是治理问题”

成都经验中最重要的是，将自上而下的各种转移支付的一部分作为村社共同经费拨出，让村民有机会自下而上参与表达自己的喜好。 因为有资源，村民可以表达意见，资源招聘可以应对农民在生产生活中遇到的共同困难。 这些困难的处理不仅便利了农民的生产生活，而且加深了农民对村社的认可，使村社组织村民共同应对其他事关自身利益的事务。

国家每年向农村投入数万亿资金，为农民提供基础设施、公共服务，处理农民生产生活中难以应对的公共事务。 但是，目前普遍存在的问题是，尽管国家出钱建设了大型水利设施、通村公路、乡村图书馆、农技服务站，但由于进入农户最后一公里未能建成，惠农工程无法真正享受惠农工程的利益。 现在，国家大部分惠农工程或多或少都有最后一公里的问题。

通常，理解最后一公里的问题是从工程的角度来理解。 例如，在水利建设中，国家建设了大型水利设施，也建设了通往农田的干线通道，但由于连农民的农田头都没有修好的水道，农民无法实际利用大中型水利设施进行灌溉。 另外，即使到村子修路，到家里的路也不能通过，即使通过也容易发生没有维护而损坏的断头台，引起交通不便。 另外，像乡村图书馆工程一样，很多村庄都设有图书室，但由于管理不到位，农民无法录用； 就像农业技术宣传一样，国家花了很多钱建设乡镇农技站，但农技站缺乏向农民宣传农业技术的动力和积极性等，大部分惠农工程都是国家花了大钱修主干工程，但在最后一个面向农户的瞬间出现了问题。 这样的问题当然是建设工程没有充分进行的问题，但这通常被理解为政府为了维修最后一公里需要筹措越来越多的资金的工程问题。

其实，最后一公里可能不是工程问题，而是组织问题。 以灌溉为例，即使国家建成了完整的水利设施，但分散的农户如何和谐地采用水利设施仍存在较大的问题。 由于农田水利无法准确计量用水，采用大型水利设施需要农民集体行动。 如何分配水费，如何分配渠道清洁的费用，需要农户协商形成共同的意愿。 问题是，目前分散农户集体行动的价格极高，不容易处理农户搭便车问题。 如果一户不想分摊水费或支付水路清洁费用，越来越多的户将跟进，农户集体采用大中型水利设施的行动将失败。 申端锋把因农民无法集体行动导致灌溉困难而导致的干旱称为管理型干旱，这种干旱比气候型干旱和工程型干旱要多。 管理型干旱不是真正的干旱，不是现有的工程不能把水引到地里，而是不能分散农民组织起来分配用水的价格，分配维持管道的费用。

在人民公社时代，甚至在农业税前，也很少出现所谓的治水型干旱问题。 由于村社可以集体强制征收共同生产费，可以进行大中型水利设施和灌溉的谈判和交易，也可以组织劳动力的整理渠道。 取消农业税还一并取消了村社向农民征收共同生产费的权利，重组分散的千家农户不容易，他们不仅无法组织清淤，也无法达成分摊水费的协议。 当然国家不能为各农户提供准确的专业服务。 或者，即使国家有意愿为农户处理灌溉的最后一公里，国家也并不具备处理它的能力。

农业技术宣传的问题也是如此。 国家非常重视农业技术的宣传。 因为大家都知道农业的前途在于科学技术的进步。 国家也在基础农业技术站的建设上投入了大量资金。 但是，基层农技站在村子里缺少支点。 在以前的农业技术宣传中，农技站的技术人员到达村组，如果有村组干部的协助，很快就可以进行田间试验。 现在农村进了农业技师，但没有理睬村组干部。 农业工程师在村组干部支持不足的情况下不能在村里进行农田试验和农业技术宣传。 结果表明，无论农技站如何建设，这个农技站都很难与农民群众的需要相结合。

现在大部分国家的惠农政策都有最后一公里的问题，这些最后一公里也几乎无一例外都不是工程问题，而是管理问题和组织问题。 既然不是工程问题，就不能通过增加自上而下的转移支付，强化自上而下的专政权力来应对，必须进行农村基层组织建设。

潘维曾经论证说，国家统治能力的关键不仅在于办大事的能力，更在于办小事的能力。 要办成小事，必须联系社区事务和农民利益，给农民一条参加的道路。 农民有维护基本生产生活秩序的强烈诉求，无论是灌溉、修路还是农业技术，都关系到农民的利益。 但是，如果所有这些事件都只是由国家安排的，由外来力量控制，农民缺乏参与渠道，没有话语权，农村内部就会出现搭便车的力量，进而钉钉户为了私利私欲做着反对国家的好事。 当外来力量被农村社会内部的钉子户缠绕撕裂时，群众只是在旁边胡闹。 国家每年消耗数千亿元进行国土整治，平整土地，建设水渠，从而提高了土地耕作的便利性和土地的生产能力。 但是，很多地方的土地整理由于农民缺乏参与渠道，成为好事。 不仅土地整理效果与预期相差甚远，整理后的土地无法重新分配给村民。 为了减少土地整理中发生的冲突，地方政府意识到要向转包农民大片土地的农业公司提供土地整理项目。

中国在今后很长一段时间内都会维持数亿人的分散农户吧。 小规模经营的农户数量多，农业效益少。 此外，在当前快速城市化的背景下，许多承包土地的农户已经全家进城，他们的土地已经转包给其他农户。 因此，土地承包人与土地耕作人发生了分离，这进一步混淆了农村土地的优势关系和农民生产生活基本公共品供给的多样性和复杂性。 离开村社组织，分散个体农民参与所形成的村社共同意志，外来力量往往做好事也做不好，从而产生最后一公里的难题。

目前，基层村社组织零散薄弱，无法真正满足农民众多而庞杂的公共物品诉求，也无法满足农民切身利益相关的各种呼声。 基层村社组织越不能满足农民的需要，基层组织越没有威信，就越办不成事。 农民也越不信任基层组织。 只要基层组织拥有一定的资源，基层组织就能满足农民的需要，处理农民的问题，基层组织就能与农民形成良性互动。 但是，目前国家不相信基层干部，担心掌握公共资源的基层干部动用公共资源中饱私囊，国家目前用切实的权力和清产核资的方法将所有村社的集体资源量化于人。 这进一步削弱了基层村社组织，最后一公里也解决不了。

成都市在进行城乡统一实验区建设时发明了村民议事会制度。 其中重要的是，每年村民议事会表决采用国家定额为20~30万元的公共物品建设资金。 公共品建设资金当然只能用于公共品建设，不能做其他事件。 为了规范和管理方便，成都市政府列出了7个项目、20多个项目的公共品建设目录，村民会议在该目录范围内决定采用公共资金。 实践结果表明，通过村民会议对自上而下向村转移的公共资金进行了表决，提高了农民的参与能力，较好地确定了资金的采用方向，大大提高了资金的采用效率，特别是村民的参与意识，真正形成了基于村民利益的公共意愿。 村社组织的权威也有了很大的提高。 也就是说，国家资源下乡了，农民的组织能力提高了。

成都经验中最重要的是，将自上而下的各种转移支付的一部分作为村社共同经费拨出，让村民有机会自下而上参与表达自己的喜好。 因为有资源，村民可以表达意见，资源招聘可以应对农民在生产生活中遇到的共同困难。 这些困难的处理不仅便利了农民的生产生活，而且加深了农民对村社的认可，使村社组织村民共同应对其他事关自身利益的事务。

国家每年拨出数万亿元支农资金，其中小部分用作村社公共物品建设资金，使农民有机会参与，这样的资金不仅可以比较有效地处理由上而下资源无法处理的最后一公里问题，在基层组织建设中也出乎意料

年4月5日下午

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