“贺雪峰：贫穷的村集体不能承担治村之责”

农村基层组织建设的好坏关系到三农问题能否顺利处理，也关系到中国现代化是否有稳定的农村基础。 基础不牢，地动山摇。 当前农村基层组织建设存在较大问题，如何建设基层组织是一个值得认真思考的问题。

因为农村基层组织建设通常是党建的一部分，最重要的基层组织是基层党组织、村党支部。 因此，中组部和各省、市委组织部都具有做好基层党建工作的重要职能，湖北省要求全省村级组织每年集体收入5万元，加强基层组织的战斗力。 另外，农村基层组织也明显不是组织部门一家的事件，而是全方位的相关，建设农村基层组织要在许多管理下，共同努力。

一

田到家后，特别是20世纪90年代以来，农村基层组织建设出现了更多的问题。 取消农业税前，全国大部分农村地区村委会干部的首要工作是领取粮食配给金，计划生育。 由于农民负担较重，缺乏用低廉的钱从农民那里领取农业税费的方法，领取粮食配给金成为天下第一的困难。 农民的负担日益加重，干群关系日益紧张。 并且，由于要完成征收税款的任务，农村基层组织不得不与农民融为一体。 在与农民的日常接触中，不仅真正了解农民的痛苦，农民还把干部能否处理这些痛苦作为交税的谈判筹码。 基层组织不能就此无视这些苦难，所以必须想办法处理这些苦难。 为了应对农民生产生活中存在的种种痛苦(生产生活不便、公共物品匮乏)，村干部有能力借向农民征收农业税，为农业生产共同事务征收共同生产费，组织农民义务劳动者和公积金劳动者进行公共工程和公益事业建设，满足农民基本生产生活服务要求 因此，在支农前，整体三农形势恶化，干部与干部关系紧张，但基层组织仍有战斗力，仍很积极，能够组织农民进行联合生产建设，仍有能力和动力为农民提供生产和生活服务。 这个时期的基层组织建设可以说是喜忧参半。 从完成计划生育等国家任务的角度来看，农村基层组织相当有战斗力。

取消农业税后，国家不仅不再向农民征收税款，而且向农村转移支付也有所增加。 对农村税费改革和之后的农村体制综合改革，取消农业税前形势进行了较为严峻的展望，看到越来越多的干部干部关系紧张的一面，认为农民负担过重造成了三农形势的恶化。 农村税费改革刚开始是减轻和规范农民负担。 虽然减轻和规范了农民负担，但农村税费依然难以收取，干群关系依然紧张，中央决定取消农业税。 中央的认识是，取消农业税和农业税上附着的各种费用和两种劳动，也消除了农民的负担，也消除了向农民征收税款带来的冲突，彻底处理了干群关系紧张的根源。 三农问题的恶化终于也能控制住。

废除农业税彻底改变了几千年来国家和农民的关系。 进入21世纪，农村税费改革开始，从减轻和规范农民负担到取消农业税是一个历史性的变化。 取消农业税，是因为减轻和规范农民负担仍然不能缓解干群矛盾，阻止三农形势恶化，必须取消农业税。 问题是，为什么过去几千年存在农业税，农村社会仍然能够维持相当长一段时间的稳定？ 当然，到了2000年，中国已经是高度商工业化的社会，取消农业税的条件已经具备。

取消农业税时，一切目光和目标都是缓和干群矛盾，阻止三农局势恶化。 根据通常的预计，如果取消农业税和农业税上附着的各种收款，乡村干部几乎没有与农民发生冲突的机会。 因为这一定能大大缓和干群关系。 并且，中央认为，解除农业税前干群关系的紧张，也是因为乡村干部恶意向农民摊派，农民负担过重，乡村干部没有好人。 现在不再向农民征收农业税费，国家也不需要培养庞大的基层干部队伍。 废除农业税，国家也养活不了巨大的基层干部。 据此，农村体制综合改革得到推进，取消村民组长，合并村组，退乡，减少村干部，精简乡镇机构，再向农民开七站八所市，基层组织不再向农民征税，退出农民共同生产和公共生活事务。

问题是取消农业税后，一家一户的小农无法处理生产生活中的各种共同生产和公共生活事务，农业生产秩序和农民生活秩序因基层组织的退出而更加无序。 典型表现为湖北种植水稻的农民，以前大中水利设施由集体组织进行低价灌溉，取消农业税后，只能挨家挨户挖井灌溉。 农村社会陷入自发状态。 基层组织充其量相当于维护会。 单独的小农户不能处理生产生活中的公共事务，陈情要求基层组织处理问题，基层组织没有动力，也没有介入农户生产生活事务的能力。 没有动力，就是基层组织的工作好坏和能否处理好农户的生产生活事务无关。 以前不处理农户的问题，农户拒绝缴纳税款，不再收农业税。 农民的生产生活与基层组织有什么关系？ 而且，以前农业税的领取是一票否决的硬性任务，基层组织必须完成，但现在没有这一票否决。 基层组织为什么要做什么样的一家做不好、做不好的麻烦事？ 没有能力，就是说现在的农村基层组织几乎没有资源。 农村土地属于集体所有，但现行农地制度一直在加强农户承包经营权虚化集体所有权，集体所有权完全没有好处和权力，基层组织想为村民工作也相当困难。 更何况，在农村税费改革期间，中央要求地方停止向农民还债，(停止退保农业税费，)锁定村级债务。 这笔债务的清偿和债务的锁定本来只是战略上的暂停，毕竟10年后的今天还在那里停止着。 停止清偿债务，是指历来积极执行税费任务的农户吃亏，消极拖欠税费任务的农户得利，这样扰乱了农村的基本权利义务关系，支持基层组织的群众吃亏，老实人吃亏，基层组织吃亏 听干部的话，和党去，反而不对。 这样，基层组织的基本群众队伍就出现了问题。 更严重的是，锁定村级债务，其中相当一部分是向村民借的，十多年过去了，不仅不还利息，也不还债。 以前集团借的一万元至今还是一万元的帐，但还没还。 是现在的一万元，还是十多年前的一万元？ 而且，还没有返还的计划。 有些村民现在已经老了，快要死了，死了还没回来。 对于一个村子里集体有几十户这样的债务，但被国家锁定亏损的农户，这些农户一定会愤怒，一定要钉死所有基层组织主办的公共事务，反对抵制。 这种反对阻力比较有效。 因此，基层组织正在努力工作。 即使有资源，他们也没有大众。 而且，有坚决的反对者。 怎么变成事件了？

二、

取消农业税税前，农村基层组织为了完成一票否决的税费征收任务，更加积极地介入农民的生产生活事务，村全方位呈现基层组织辛勤耕耘的风貌，基层组织和农户融为一体。 取消农业税后，基层组织没有能力、没有动力，与农民融为一体，而且彼此远离，互不介意。 现在的问题是，离开基层组织，一家一户的小农能否自发地处理生产生活中的各种事务，其自发力量又将中国农村诱惑到哪里去？ 农村无序力量的扩张不仅会留下农村混乱的摊子，而且会大大损害中国现代化的基础。

取消农业税后，基层组织退出农户生产生活各个环节的事务，农村社会无序化趋势高速发展。 取消农业税后，三农问题没有立即得到处理，而是以另一种方式表现出来。 首先出现的是农业联产方面的问题，农民为了灌溉到上级那里，要求国家处理他们家人处理不了的问题。 以前依靠基层组织征收农业税集体赡养五保户，现在不征收税了，国家要承担五保户的赡养。 正好中央财政有钱，就这样开始向农村转移支付，所以到现在，国家每年的财政支农资金已经超过万亿。

取消农业税前乃至几千年以来，农村社会相对自治，更是相对自给，国家很少转移到农村支付，而是向农村征收税款，但现在，不仅不收税，而且大量转移到农村支付。 国家转移到农村的钱要花在哪里？ 在哪里最需要在哪里使用？ 但是，因为是冤枉钱，所以哪里都需要。 不是也有人讨厌钱太多了吗？ 因为，光有必要是不够的，还得看谁能表达需要，能表达什么样的需要。 因此，取消农业税后，中国出现了响应型国家资源向农村进军的现象。 农民在这些方面有强烈的号召，国家在这些方面增加农村资源，这些人有能力发出强烈的号召，这些人获得了越来越多的资源。 通过访问获取国家资源是一个好方法，因为有更多的求援式访问乃至利益式访问。

这样，国家将资源转移到农村社会就失去了自主性，成为了救急救命，哭泣的孩子有吃奶的奶。 为了吃奶，各种力量竞相使出浑身力量来争取。 有时为了私人关系争夺资金而奔走，有时通过访问维权而获利。 许多访问者聚集在北京，维持稳定是个问题。 在基层组织建设中，此前一票否决的租税任务和计划生育任务，现在基层组织的目标是如何维护农村稳定，减少对北京的访问，不出事。 相对来说收粮食送钱什么都不发生，这显然是消极的策略，但是用国家资源大致情况安抚陈情，必然会进一步逆转权利义务关系，引发越来越多的事件。

农民访问农村出现的生产生活秩序混乱，中央当然不满，要求地方想办法处理。 在基层组织没有能力、没有动力的情况下，中央和地方进一步改善为农民服务的态度，强调农民要畅通反映问题的渠道，在难以确定问题的情况下，形成要求进行胁迫型基层处理的制度。 基层只能把有限的资源用于灭火。 与农民访问途径完全一致的是，各地设立市长县长热线和信箱。 任何事件中，夫妇之间的冲突都可以通过市长信箱热线要求政府处理。 结果下雨排水，干部亲自赶到一线排水，农民却坐着打麻将，抱怨干部来不及排水，淹死了自己的庄稼。 农民没有任何义务，农村没有权利义务的相关规则，国家只是要处理农民反映的每一件事务，没有形成基层组织真正发挥作用、基层自主处理事务能力的战术和策略。 结果，国家在处理有限资源的每一个具体事务的过程中，都形成了基层的权利和责任错位，农民摆弄，农民捣鼓，无论有多少国家资源，都不能处理基层的管理问题。

三、

基层组织没有意愿和能力，回应农民生产生活诉求的典型就是土地调整。 农业税取消后，农业生产形势发生了巨大变化。 其中，农户通常强烈希望将连片聚集在以前比较精细分散的地块上形成连片经营。 特别是在丘陵水稻种植区，如果能做成连片，农民可以减少近1/3的劳动力投入，降低1/4的生产价格。 现在从事农业生产的农户，希望土地破碎经营可以说是最大的生产诉求。 湖北省沙洋县想借用土地确权推进农户土地和平，但村干部没有积极性。 因为，要通过切割承包分散的农民土地来完成和平的经营，需要花很大的工夫。 特别是目前中央的土地政策强调稳定，赋予农户更大的土地承包经营权，切割承包必须满足所有农户，只要他们不满意，他们反对，他们的切割承包工作就白费了。 最好不要浪费。 基层组织不能满足农民生产生活中的强烈需求，基层组织建设当然也收效甚微。 相反，如果政策支持基层自治，允许基层组织根据农民强烈的分割承包需求组织农户转地，政策允许土地调整，热情的基层组织能够满足农民分割承包的要求，这样的应对措施得到了农民的热烈支持，基层组织的建设有能力满足农民生产生活的需要

也就是说，目前农村基层组织建设能否成功，核心可能是农村基层经营制度的设计方面。 如果农村基本经营制度的设计只是强调农户的承包经营权，模糊了土地的集体所有权，那么目前中国人均只有三分之一亩、一户十亩，地块分散在七八十个地方的小农不容易自主生成生产秩序。 相反，如果落实村社集团的所有权，使集团的所有权具有一定的功能，就会对基层组织的建设和村社内部的秩序产生希望。

在湖北省潜江调查时，潜江市管理局局长表示，在机动地所在的村庄、有集体资源的地方，村干部有头脑、有工作能力，村民有头脑、有荣誉感，能搞好村级治理。 没有机动的村庄，村级治理几乎是荒唐的。 潜江市是江汉平原的一部分，村社除土地外资源集体不足。 为什么机动和无机动会对村级治理产生如此大的鲜明影响？ 其实很简单，有一定的机动地。 例如，在10%的机动地、有2000亩耕地的村子里，集体有200亩机动地，在当地的地租市场上，200亩机动地可以获得10万元的集体收入。 由于地租收入稳定，房租数量也是公开的，村干部个人不可能打出这样机动的收入创意。 这笔机动收入可以用于逐年偿还过去欠下的集体债务，也可以用于应对农民生产生活中急需处理的公共事务，村民有积极性通过村民代表会议讨论如何使用这笔集体收入，村干部也将如何使用这笔收入

总之，有了机动的租金这种稳定的收入，村民自治就有了一定的经济基础，村社内的秩序就成为可能。 手里一粒米都没有的话，叫鸡也做不好。 村社会集体有了稳定的收入，可以建设一点，形成了集中力量形成共识的起点。 党建工作曾要求村庄通过集体经营公司来获取集体收入，空消灭壳村，但在目前市场经济中已经成为买方市场，全员都在市场上寻找赚钱机会的情况下，集体经营公司 相比之下，由于机动的租金收入相当稳定、公开，收入不可能急剧增加，这一收入成为村社集体快速发展和基层组织建设最基本的经济基础。

村社集团希望机动地、也希望为村社集团提供土地以增加新的人口，村社成员也必须关心集团的事业。 看来村社集体保留10%的耕地不承包给家庭，但每户少10%的承包地，对农业收入几乎没有影响，也不影响家庭收入。 相反，村社由于集体机动地获得其收入，有能力满足农户生产生活的需要，可以处理户用农户无法处理的生产生活困难，可以减少生产支出，增加收入。

潜江市集体机动基层组织建设得都很好，非机动基层组织建设得都不好，证明了其对机动基层组织建设的极端重要性。 问题是，《土地承包法》确定村社集团机动不得超过土地5%，后续中央政策进一步确定村社集团机动不得留地。 以往的农村政策强化了农户承包经营权，弱化了村集体的土地所有权。 结果，宪法第8条规定的农村集体经济组织实施以家庭承包经营为基础、统一结合的双重经营制度被近10多年的农村政策消除，农村基层组织建设的制度基础日益奠定

中国农村基层组织建设的最大特点和重要基础是农村土地集体所有制。 离开集体所有制土地制度，中国农村不仅难以处理自身的秩序问题，农村问题必然向城市转移，中国现代化事业有可能因此而受损。

中国很大，不同地区的情况大不相同。 国家没有能力为每个村庄的农户处理生产生活中的公共物品供给问题，只有使村庄具有主体性和主动性，他们才能进行自我建设，国家资源的投入才是有效的。 建设积极主动的基层组织是当前三农工作的当务之急，而且这个建设的方法很简单，就是让村里有10%的机动地，并且落实村社集团的土地所有权。 不是用村社的集体所有权来做文案，而是一家一户的农民自己应对农业生产和农村生活，自由应对市场，这是方向性的错误。 目前的农村政策似乎犯了这种方向性错误。

年8月21日上午

本文：《“贺雪峰：贫穷的村集体不能承担治村之责”》