“王德福：农村产权改革是个伪命题”

农地抵押(包括土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权，合二为一权一房，为文章方便统称农地)是农村产权改革的三个基本文案之一，是重中之重，中央对此整体采取谨慎态度，严令封闭试点 很遗憾，地方政府、学术界、媒体等有很多认知错误。 澄清这些误解，有助于进一步明确改革的目的、方向和面临的现实制约，更好地推进农村产权改革。

农民贫困的根源之一是没有投资，没有投资是因为无法从金融机构获得融资，融资困难是因为缺乏比较有效的抵押物，抵押物不足是因为现行法律禁止农民抵押土地和房屋，农村 是农民赋予这种抵押权能力，农民通过这种抵押获得融资，创业致富，真正唤醒沉睡的财富，从根本上改变金融业从农村吸血的局面，迅速发展农村繁荣。

在这样的逻辑主导下，近年来，很多地方都在进行农地农房担保贷款试点，但各方大多对此抱有乐观的期待，并对其成功之处大加赞赏。 就好像真的释放了改革的红利一样，但其困境也因现行法律和土地制度的掣肘而倒下。

农地抵押(包括土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权，合二为一权一房，为文章方便统称农地)是农村产权改革的三个基本文案之一，是重中之重，中央对此整体采取谨慎态度，严令封闭试点 很遗憾，地方政府、学术界、媒体等有很多认知错误。 澄清这些误解，有助于进一步明确改革的目的、方向和面临的现实制约，更好地推进农村产权改革。

具体来说，农地抵押有以下四个主要的认知错误:

首先是受益主体的认知错误，把极少数农民和资本家的诉求错误地放在了所有农民的诉求上。 虽然授予农地抵押权的措辞通过处理农民融资难来论证其正当性，但在实际进行相关试点的地区，受益主体基本上是专家、家庭农场主、农业公司，很少有普通农民。

例如，中国农业银行福建分行每年累计发放4300万农地抵押贷款，受益主体为12个农户和3家农业公司，但3家贷款总额为3200万，约占贷款总额的四分之三。 武汉市实行农村产权改革以来，累计发放农地抵押贷款14亿元，贷款额度达到数千万元至数亿元的经营主体，其中没有一个普通农户。

虽然有人将这个结果归咎于金融机构厌恶有钱人，但客观地说，银行本来就是以盈利为目的的，为了降低交易价格和风险，慎重选择贷款对象是无可厚非的。 其实，关键问题不是完全在银行，而是贷款人的诉求。 换言之，农地抵押贷款中受益主体的分布基本上与诉求主体相对应，普通农民之所以没有成为受益主体，首先是没有这样的诉求。 农业生产在目前的经营规模、生产条件、粮食市场环境下很少增收空之间，普通农民没有扩大农业生产投资的内在动力，目前的农业生产投资也没有太多资金拮据。 何况，目前农业资金的销售通常采用后付费的方式，农民家庭有足够的积蓄来应对生产性投资的诉求。

其二，很多人误以为农民有在农村创业的资金诉求。 实际上，这样的群体很少，不能代表全体农民，而且在农村创业空之间有限，农民无法忍受这样的辛苦。

其三，农民的资金诉求第一是结婚建房和看病三项，都是费用性诉求，可以向亲朋好友借钱处理，不能以土地为抵押贷款，银行也不开展这类业务。

关键还是在半工半耕的生活逻辑中，土地对农民的意义首要在于社会保障，是应对包括城镇外出务工和个体商业经营在内的市场经济风险的基础工具，不仅是可以与财富交换的东西。

笔者在武汉农村调查时，农民说土地和房子是生命的根源，如何抵押拿去？ 真正有诉求的是专家、家庭农场、农业公司等所谓新型经营主体。 一方面，他们的农业生产是经营性的，多从事特殊物种养殖业和休闲农业等，与普通粮食农户相比明显有更多的资金诉求，另一方面，他们的经营规模很大，按照现有的价值判断标准，农地本来就没有被评价，只能形成一定规模的贷款

但是，这些经营主体中真正有农民身份的很少，即使有农民身份，本质上也是业主。 所以，笼统地说开放农地抵押贷款可以处理农民贷款难问题也没有意义。 是错误地用少数人代表了全体农民，还是真的不知道农地贷款的真正受益者，还是故意让农民说话，是别有用心？

其次是造成抵押困境的误区，将农地抵押比较有效性不足的内在缺陷误认为是制度障碍而置之不理。 许多个人认为农地是非常理想的信用抵押品，但存在法律上的障碍。 以土地承包经营权为例，《物权法》和《担保法》都规定集体所有土地使用权不得抵押。 只有通过招标、拍卖、公开谈判等方法取得的荒地等土地承包经营权才能抵押。 《农村土地承包法》规定，通过招标、拍卖、公开协商等方法承包农村土地，取得依法登记的土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权依法转让、出租、入股、抵押或者其他方法流转 最高法在《关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定，承包人以其土地承包经营权抵押或者清偿债务的，应当认定为无效。 对由此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。 这意味着土地承包经营权抵押贷款不受法律保护。

另外，土地承包法规定了承包期限，也限制了土地承包经营权功能的发挥。 因此，很多人认为应该修改法律，确定赋予土地承包经营权抵押权的能力，真正将权利还给农民。 虽然在许多地方产权改革试点中，土地法规形式有限，突破了上述法律限制，但由于缺乏国家级立法保护，各方仍感担忧。

这种看法将农地抵押的困境归结为法律和制度的障碍，为农村产权改革找到了对象。 打破制度障碍后，农民似乎充分享受了土地的功能，问题得到了解决。 其实，这种看法是相似而非的。 实践充分证明，虽然金融部门存在法律隐患，但在部分地方改革允许农地抵押的情况下，金融部门办理相关业务依然谨慎，法律和制度障碍不是决策因素。

事实上，农地作为抵押物的比较有效性根本上取决于其内在条件，这是由土地和农业生产的先天属性决定的，与法律是否赋予抵押权无关。 农地能否作为抵押物，关键在于其是否具有抵押价值，违约发生后，金融部门能否采取较为有效的措施处置抵押物。 自然不具有担保价值，或者准确地说，交易价格高于收益时，无论其功能是否得到法律认可，如果没有行政力量的介入，依靠市场的自愿调节，金融部门都不接受作为抵押物。

事实上，农地本身的属性决定了抵押价值有限。 首先，土地具有不可移动性，承包地与宅基地产权的关系深深嵌入熟人社会的社会关系中，面积细小分散，单独处置面临着极高的外部性，作为抵押物的流动性严重不足。

其次，土地是一种特殊的资源，其采用受到国家严格的用途管制。 农田需要农业用途，不能用于非农业用途，但作为农田的价值显然非常有限。 许多人将农田视为闲置的财富，实际上预设了农田非农业用的附加值。 很明显将农地列入真空，没有考虑国家必要的用途管制制度。 另外，农地流转对象也受到严格限制，国家禁止最有资本的工商公司长期大面积流转农地，进一步限制了农地交易市场的边界，限制了农地作为抵押物自由处置的功能。 对宅基地来说，由于其具有鲜明的集体福利分配性质，其流动交易边界必须受到更严格的限制。

再次，除少数经济发达地区和城郊外，大多数农村农地流转市场还不活跃，如果没有市场依托，将农地作为抵押物处置就失去了条件，没有市场或市场薄弱也代表着农地价值低下，将农地视为闲置的财富， 即使在农地流转市场比较活跃的地区，由于抵押处置主要发生在二次流转市场上，目前二次流转市场的活跃度也有限，面临着诸多困境，特别是在现行土地制度下，二次或多次流转使农地产权关系明显恶化、混合化、风险化

最后，对大多数普通农民来说，土地不是钱袋而是命根。 命根证明土地承担着农民重要的社会保障功能，许多人从经济收入的角度理解农地的社会保障功能，认为随着国家社会保障水平的提高，这一功能将逐渐减弱。 这也是一个很大的误解。 农地的社会保障绝不仅仅是经济收入的意义，还有休养身心、生产价值的功能，对老年农民更为重要。 从这个意义上说，农民没有以土地作为抵押的内在积极性。 综上所述，农地面临的抵押困境根本不是制度性的，作为抵押物的条件先天不足。

是再次成为抵押目标的认知错误，错误地将工会担保和反担保等作为了单一农地产权抵押。 这在土地承包经营权抵押中尤为明显。

各地开展农地抵押贷款的例子屡有报道，土地承包经营权确实给人一种有效撬动金融资本的印象。 但是，稍微深入调查一下，迄今为止在各地进行的所谓农地抵押贷款，在有名的地方实际上很难发挥作用。 也就是说，虽然表面上看起来土地承包经营权起着抵押的作用，但实际上土地承包经营权在其中发挥的作用非常有限，也可以说是假抵押。

目前常见的有直接抵押和间接抵押两种，直接抵押是指将农地直接抵押给银行获得融资，间接抵押需要企业担保或农户担保等，一旦发生风险，由企业或担保农户代为偿还融资，担保人获得土地承包经营权或其处置 让我们来看看两种抵押方法的具体操作机制。

直接担保多采取在操作中组合担保的方法。 即金融部门要求融资方一并抵押土地承包经营权和地上附着物、生产设施甚至城市房地产，在考察融资方经营能力、信用状况等的同时，单纯给予土地的信用额度在总额中实际上比较小。 在这样的抵押中，土地承包经营权起到锦上添花的作用，不过是完成产权改革任务的应景。

土地承包经营权在间接抵押中所起的作用更值得怀疑。 真正起担保作用的实际上是企业和其他农户的信用，有些地方是政府财政支持下的所谓担保企业。 企业和农户提供担保肯定不是无偿的。 这必然增加贷款人的负担，提高交易价格，用政府财政化解风险，实际上成了惠农政策，改变了抵押贷款的市场性质。

总之，从目前各地的运营实践来看，土地承包经营权实际上并不起到独立抵押的作用，这显然是土地作为抵押物先天不足决定的，金融部门必须迫于行政压力开展这项业务，但为了规避风险， 事实上，尽管有这些变通性，金融部门的积极性仍然难以调动，这是农业贷款的特殊性决定的。

无论是哪一种经营主体，其贷款用途都只能用于农业生产的快速发展。 与小农家庭经营不同，新型经营主体的经营活动除自然因素外，还受市场影响，经营风险高，仅靠土地抵押融资显然不够，经营主体的经营能力、期望利润等更为重要。 总之，土地承包经营权实际上是农业经营主体贷款融资不充分和不必要的条件，已有的实践已经充分说明了这一点。

最后，改革产生效果的原因是误区，错误地将政府的政策性行为误认为市场的自发配置。 农村产权改革的最终目标是确立市场在农村产权交易中的决策作用，具体是在农村产权抵押融资中赋予包括土地承包经营权在内的抵押权能量，剩下的交给市场处理，建立有利于农业快速发展和农民增收的农村金融市场。 目前，各地产权改革正在上述理论指导下展开。 因此，各界在判断改革效果时认为，归因于理论的正确性，市场发挥了作用，实现了资源配置的优化。 有趣的是，熟悉中原味的施政者也有这样的认识，常常误解了政府和市场在实践中的作用界限。

那么，当前改革的效果真的如改革预期的那样活跃了农村金融市场吗？ 答案显然是否定的。 无论政府在推进法律制度改革中的主导作用如何，土地承包经营权抵押融资仍然是政策性而非市场性的，这两点表明

第一，金融部门开展相关业务的首要推动力不是市场而是政府。 首先，承担相应改革任务的以地方银行为主，如武汉农村产权抵押贷款总额的90%以上由武汉农商银行承担，此外还有部分村镇银行，其他商业银行参与较少。 其次，金融部门内部有确定的业务考核任务，以武汉农商行为例，该银行有两个以上的任务。 即农村三权抵押贷款增长幅度在去年同期以上，净增加值在去年同期以上。 这显然是配合政府产权改革的措施。 最后，多项贷款业务由政府直接促进，地方政府为了树立改革示范或支持部分经营主体，直接介入具体业务。

第二，解决风险要靠政府而不是市场。 在城市工商业贷款中，政府出资设立担保企业和风险基金并不普遍，市场化程度非常高，但在目前的改革实践中，政府出资设立担保企业和风险基金非常普遍，例如成都市在市级财政出资3000万元的风险投资 湖南衡阳市财政出资100万元设立保险补偿基金，目的是为银行的金融安全设置防火墙。 大部分研究者建议政府在讨论解决农村产权抵押风险时发挥积极作用，毕竟政府财政已经触底。

事实上，政府的财政实力已经成为农村产权改革风险(只有经济风险)承担能力的基本保障。 换言之，实际上光靠市场是无法承担全部风险的，各方都充分认识到风险化解能力是决定金融市场有效性的基本指标，农村金融市场的有效运行可能认为政府的作用比产权制度改革本身更重要。 其实，包括土地在内的农村产权的内在缺陷和农业生产风险的高，决定了金融部门不可能主动提供金融服务。 换言之，这种金融市场的政策性远大于其市场性，单方面的市场化思维显然大大简化了问题。

当然，农地抵押还有其他问题，特别是关系到农村国家的基本经济制度和农村社会的稳定。 这四个方面是目前各方认知这一问题最重要的方面，厘清这些认识错误，有助于反思农村产权改革的目的和手段之间是否存在一致性，从而减少希望的理论想象，把握现实的多样性和复杂性。

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