“贺雪峰：农村低保的多而杂性”

此时，最低生活保障的评选程序是否公开、是否公正、是否公平就变得尤为重要。

最低生活保障制度坚守着极其重要的一线，对扶贫经济起到了困难的作用。 而且，最低生活保障制度又是涉及千家万户的制度。 国家在最低生活保障上投入的资源能否瞄准真正需要救助的生活困难群体，是对当前中国基层管理能力的一大考验。 近几年在农村调查结果表明，基层治理的难题之一也是引发矛盾的焦点是如何分配最低生活保障指标。 在农村最低生活保障指标相对较少的情况下，约占村总户数3%左右的特困家庭在全村广为人知，这些户均获得了最低生活保障指标，公众对此没有意见。 如果国家最低生活保障指标超过5%，有的地方甚至超过10%，村里公认的特困户以外的农户进入最低生活保障范围，这部分纳入最低生活保障范围的农户，其困难度与其他农户无显著差异，产生了争议。 如何评价低收入者，以及以什么标准和什么程序产生低收入者，很容易引发争论。 一旦发生争论，有人为了得到最低生活保障的指标而到访，鸡犬心神不宁。 为此，湖北五峰县一位镇委书记表示，各乡镇向县争资源也挤破了脑袋，但只有最低生活保障指标的分配，各乡镇非但不积极争取，反而全力以赴。

为了获得最低生活保障指标而进行访问，因为最低生活保障指标对农民来说是切实的好处。 在基层执政资源相对较少的情况下，在掌握县乡可分配的最低生活保障指标的情况下，县乡干部要应对一些难题，可以通过分配最低生活保障指标来应对。 一般来说，给老一点的访问者最低生活保障的指标，一方面是困难的救助，一方面是信息交流。 这样，形成了所谓的稳定维持。 既然最低生活保障指标是优势，掌握最低生活保障指标分配权力的人有可能将最低生活保障分给与自己关系好的人，形成关系保证。 等等。 这些维持稳定和维持关系，不同于村内部按照共同标准和公开程序考核的最低生活保障，当然公示也不方便，应当在村内引起最低生活保障指标分配不公开、不公平、不公正的指责。

年8月去湖北省罗田县调查，关注农村最低生活保障分配问题时发现，在国家有关部门的大力政策规定下，农村最低生活保障的分配已经极为规范。

1、石村

石村是山区村庄，全村500人，130户，全年全村有32个最低生活保障指标，占全村人口的6.4%。 村支书表示，最低生活保障指标的分配大致依据四个标准。 一个是全村最困难的约3%的农户，另一个是计划生育中只生独生女，年龄已经超过60岁的夫妇，三个是80岁以上的老年人，四个是大病者。 其中，手续通过村民代表大会的讨论形成共识，公示，报乡镇审查批准。 按照这四个标准分配最低生活保障指标，群众没有意见，但政策缺乏依据。

这四个标准的好处是容易操作。 大部分村庄都有天灾人祸造成的贫困家庭，这种贫困家庭占所有农户的比例通常为3%，比例比较稳定，与其他农户的经济状况明显不同。 这样的困难之家，因为不存在是否应该评价的争论，所以很容易识别。

在计划生育政策下，光是独生女，60岁以上的夫妇就可以享受最低生活保障。 乡村干部和当地农民都认为，他们为国家计划生育政策做出贡献，还没有成为五保，应该享受最低生活保障之类的政策照顾的利益。

80岁以上的村民，数量很少，全村只有8人。 每个老年人都有可能变老，超过80岁获得最低生活保障的概率是一样的。 因为这是公平的。 年龄越大，靠自己工作获取收入越难，当然要接受最低生活保障的照顾。

大病最低生活保障有两个原因。 一是大病要花钱，而且没有劳动收入，几乎必然会导致贫困，所以必须照顾。 另外，低收入者的共同医疗费报销可以有更多的比例，减少医疗费的个人支出。 根据罗田县的规定，对于低保户，合作医疗清算后可以再将未报告部分关闭30%、6000元。

石村在今年最新最低生活保障评选中严格按手续进行，村民代表、村组干部、党员参加会议，乡镇领导亲自参加，首先由村两委按照上述4个标准提名，由村民代表投票，要求2/3以上的代表合格。 如果真的有困难的人没有经过，就只能等到明年。 然后公示。

提名前，村干部必须掌握最低生活保障的情况。 通常，6种类型的小组有可能进入提名范围。 一是特困户，二是在县级人民医院被诊断为重大疾病的，三是高龄老人，八十岁以上，四是计划生育独生女，夫妇年龄在六十岁以上的，五是家庭负担较大。 比如孩子多，上面有老人，下面有孩子在上大学的，6个成为村组干部多年后现在60岁以上了总共有62人符合条件，但是只有32个指标，必须选30人。 从下午2点到晚上10点，经过两次投票，选出了32户低保户。 其中6户有重大疾病和8名80岁以上的老人确实通过。 三户一女户，每户一个指标。 困难之家约有8个指标，剩下的7个指标落在家庭负担较大者和老干部身上。

年对低收入者进行评价，以前评价的最低生活保障全部无效并重新评价。 村民代表会议评定32个最低生活保障指标后，10多名村民找村支书要求重新评估。 其中两人进城访问，结果由村民代表会议评定，因手续合法，无法改变而作罢。

石村支书表示，过去村里的最低生活保障有上级特别安排的关系保、人情保，但这次全部取消重新评估，没有关系保和人情保，实现了公开客观公正。

2、月村

月村共有1650人，全村年最低生活保障指标143个，压缩年10%的最低生活保障指标132个，其最低生活保障指标占全村人口的8%。

月年最低生活保障评选的提名由各村民小组进行，村将最低生活保障指标分为各村民小组，村民小组根据家庭投票评定最低生活保障顺序。 根据各村民小组的初始评价名单召开村民代表会议进行投票，明确最终名单。 村民代表会议可以审议各村民小组的推荐名单，不合理的可以否决。

无论用什么方法评价低收入者，如果最低生活保障指标达到全体村民的8%，远远超过普通3%的贫困者的底线，贫困者就必须能够评价最低生活保障。 年，一家特困户没有通过最低生活保障。 村干部被评价为工作条件好的低保户农家放弃了，加入了特困户。 由于2009年进行了村民代表会议的审议，所以困难之家未被纳入最低生活保障范围。

年、月村有4个关系保证，年全部得到好评，一个也没剩下。 凡是按照上级要求纳入最低生活保障的农户，都必须按照程序由村民选举公示，保存不经程序的有关保证，因此，群众将有较大意见。

3、汪村

全村有2500人，全年有153个最低生活保障指标，但实际上被划分到村子里的只有109人，另外还有高手戴帽子给出的40多个相关保证。 这些关系有点困难，村里不评价，找了乡镇，上级戴帽子发的，也有很多关系保证。

根据上级要求，年最低生活保障应当按照程序由村民代表选出，一律公示。 过去的最低生活保障无效。 最低生活保障指标数在去年153件的基础上减少了10%，剩下139人。 经村民代表会议评选，过去153项最低生活保障中有30多人得到好评，10余人重新纳入最低生活保障范围。

从以上三个村全年最低生活保障指标的分配来看，目前农村最低生活保障有以下几个值得观察的地方。

一是年度最低生活保障评选普遍程序规范，公正、公平、公开尤为突出。 基本上消除了关系保护和人情保护。

第二，困难户通常被纳入最低生活保障范围，这与最低生活保障制度的初衷是一致的。

第三，农村基于农民的认知和对地方最低生活保障制度的理解，在基本公正公平公开的情况下，将一点也不应当纳入的人群纳入了最低生活保障之中。 典型的有将80多位老人纳入最低生活保障，将大病纳入最低生活保障等。

第四，大部分村庄不是低收入者，而是以最低生活保障人评选最低生活保障。 即使在困难的家里，也给一户两个最低生活保障指标，如果一户全部得到最低生活保障指标，村民认为这不公平。

第五，大部分村庄都有占总人口3%左右的特困户，这些特困户明显比普通村民贫困，如果最低生活保障指标正好在3%左右，用什么方法评价最低生活保障都不会有太大争议。 目前，最低生活保障指标占农村生活人口的6~8%，在这样纳入最低生活保障的农户中，与普通村民的经济收入可能差距不大，引起了激烈的争论。 此时，最低生活保障的评选程序是否公开、是否公正、是否公平就变得尤为重要。

年9月8日晚上

本文：《“贺雪峰：农村低保的多而杂性”》