“论村务监督委员会”

一、设立村务监督委员会是有理程碑意义的大事

()一七年十二月四日，中共中央办公厅国务院办公厅发布《关于建立村务监督委员会的指导意见》(以下简称《指导意见》)。 这可以说是中国农村基层社会治理具有里程碑意义的重要事情。 《指导意见》的颁布和实施将对今后中国农村社会的基层管理产生极其深刻的影响。 之所以这样说，是因为有极其深刻的历史背景和现实背景。

我国是农耕文明世界闻名的国家，从古代到现代，农业在相当长的历史中居我国经济产业之首，农业社会一直是我国社会的主流，农村作为人们的生存环境之一一直是我国最广泛和现实的社会存在， 熟悉历史的人可能知道从秦汉到明清到民国时期，上下几千年的历史中，用于我国农村基层管理的都是沿袭了几千年的民国以前的基层社会统治，这里必须要理解 据悉，乡绅制度只是一种统治者发生制度，其社会治理框架结构仍来源于军事编制的保甲制度。 秦皇汉武、宋元明清，历史迅速发展到民国时期，保甲制度得到空前的实施和加强，给那个时期的乡村治理打上了深刻的烙印。 民国时期，共产党割据区暂时存在乡村苏维埃组织，但其存在范围仅限于共产党割据的区域，且存在的时间非常短，没有对中国历史和社会产生广泛而深刻的影响，在此不再赘述。

新中国成立后，共产党领导的人民政府希望果断抛弃几千年来沿袭的保甲制度，体现党的意志，巩固党在基层的执政地位，建立能够适应新社会快速发展需要的新的基层社会执政模式。 从1949年新中国成立到1958年的短短9年间，党不断进行新的尝试，相继建立了农村组织，建立了初级农业生产合作社，建立了高级农业生产合作社等。 1958年7月，河南遂平县横空诞生了全国第一个体民公社嵖岒山卫星人民公社，标志着一种全新的农村基层管理模式的诞生。 人民公社模仿军事作战单位，集政权组织、社会管理、生产管理、生活管理于一体，曾受到毛泽东同志的大力赞扬，在全国各地得到大力宣传和普遍落实。 但是，这种模式太理想化了，脱离了社会现实，在运行了一段时间后，悄然脱离了历史舞台。 从1949年到1980年，党可以说为在广大农村基层建立较为有效的基层组织结构进行了有效的全面探索和尝试，但以往的种种尝试总是因为存在这样的矛盾和不足而搁浅。

1980年8月，以四川省广汉县(现广汉市)阳阳人民公社偷偷揭下人民公社招牌，高举阳向乡人民政府招牌为旗帜，揭开了全国农村基层组织结构变革的新帷幕，共产党领导下的农村基层治理结构正式走上新时期历史舞台。

日向乡人民政府成立近半个世纪以来的实践表明，共产党领导下的农村治理结构基本能够适应我国二十世纪农村社会快速发展的现实需要，是当前历史条件下理想的农村基层社会治理结构。

在农村两级基层社会治理结构中，乡是党的领导下管理特定区域的政权组织，是社会治理结构中最低的一级政权组织，是国家权力基层的延伸，乡人民政府代表国家意志，代表党和国家在自身治理的区域内行使社会治理权力。

村是乡政府管理下的社会单元，村级组织不属于政权组织，村组织内部的管理实行共产党领导下的村民自治制度，村级权力执行机构村民委员会由村民全体选举产生。 村级权力运行的基本优势是反复实行共产党的领导和村民自治。 在社会现实中的具体体现是在村党支部行使村级重要事务的决定权，村民委员会行使村级具体事务的落实权。

共产党领导下的村民自治制度在改革开放的历史条件下尽管很好地适应了农村社会和经济迅速发展的历史和现实的需要也促进了农村经济和社会的迅速发展 但是，进入二十一世纪以后，随着农村社会和经济的高速发展，产生了新的矛盾，出现了新的问题。 例如，国家各项惠农政策不断出台和实施，各种建设工程不断深入农村，因占地面积、拆迁等引起的干群矛盾日益尖锐，农民体力问题的微腐败时有发生等。 如何处理这种在各种各样的、新的历史条件下产生的这些新的矛盾和新的问题，如何根除广大农民群众身边发生的这些微腐败行为。 这呼吁了新的权力和能够制约在基层滋生这种微腐败行为的新权力。 在这样的历史条件下，村务监督委员会应运而生。

村务监督委员会的诞生标志着农村基层管理进入了三权分离的模式，也是决定权、执行权、监督权三种权力相互监督制约的农村基层管理模式。 在数学几何模型中，三角形结构是最稳定的结构，从西方政治治理结构看，三权分离也是最理想的社会治理结构，三权相互监督、相互制约，不能比较有效地引起权力滥用，不引起各种腐败行为的发生和蔓延 三权分离格局的诞生是我国农村基层治理结构具有历史意义的重大变革，是农村社会经济高速发展的必然结果，可以说是有了理碑

二、村务监督委员会的性质

《指导意见》开宗明明确表示，村务监督委员会是村民民主监督村务的机构，这决定了村务监督委员会的性质，是监督机构。 根据这句话的表达，具体包含以下含义。

首先，村务监督委员会既是监督机关，又是监督机关，所以既不同于决策机关，也不同于执行机关。 既然是监督机构，其首要职责应该是监督，监督是其生命源泉和活力所在，正确履行法律和政策赋予它的监督权是其存在的全部意义。 具体来说，村务监督委员会监督村党支部是否正确行使决定权，村民委员会是否正确行使执行力。 此时，监督权、执行权、监督权形成了三权分离的结构，主导着农村基层管理和基层事务的进行。 这种农村基层治理的三权分离机制，可以说是几千年来中国农村基层治理模式的革命性新创举。 因为，在我国过去几千年漫长的历史中，农村治理采取的是源于军事管理的保甲制度，无条件落实上级政府的意志和长官的意志是农村基层事务管理的唯一措施。 在这种制度下，广大人民群众只能被录音剥夺一切权力，被动和无条件地执行封建统治阶级的意志，人民的权力得不到伸张，人民的利益得不到保障，广大人民群众生活在水深火热之中

其次监督的方法必须民主监督。 在某个村范围内，村务监督委员会是代表该村全体村民进行监督的机构，监督的方法是民主监督，民主监督包括村民监督委员会内部的民主监督和全体村民的民主监督。

再次依法监督。 和其他存在的合法机构一样，村务监督委员会也必须在法律许可下存在，必须在法律许可下依法履行自己的职责，不能凌驾于法律之上。

第四导演的复印件是村务。 村务包括村内所有政务和所有事务。 具体来说，就是要监督村党支部或者村民委员会是否重复共产党的领导，维护共产党的执政地位，是否正确执行党的各项政策，特别是是否正确执行上级的各项惠农政策，以及村内重要事务如村内工程建设项目的建设质量和财务状况、 要监督扶贫资金和项目、民政救助资金和项目、农业快速发展资金和项目等的录用情况。

我国是共产党执政的国家，共产党执政体现在国家社会治理的各个方面，村民委员会是农村最基层的社会组织，是农民自身治理的自治组织，不属于执政组织，但是是执政组织的延伸，在村级组织内部加强党的领导是党的执政地位，党的执政地位， 从这个意义上讲，村务监督委员会也必须重复党的领导，村务监督委员会的各项工作也必须在党的领导下进行。 这是村务监督委员会履行职责的前提和基础，由我们党和国家的性质决定。 村务监督委员会是目前村民自治机构和村级业务运行机构的完整。 因此，村务监督委员会一定要正确定位，既不能越权错位，也不能消极被动，要确保不辜负上级党委政府的重任和人民群众的期望，正确履行自己的职责。

三、村务监督委员会的组织结构

《指导意见》对村务监督委员会的组织结构做出了确定的规定，要求村务监督委员会通常由3至5人组成。 具体到落实村民人数3000人以上的大村为止，村务监督委员会可以考虑由5人、村民人数3000人以下的村、村务监督委员会由3人组成。 村务监督委员会设主任一人，任职资格非村民委员会成员的村党组织班子成员或党员，如村支部副书记、村民组长、村妇联主任、村民兵联队长或其他有任职能力的一般党员。 村务监督委员会委员的职务要求是:具有思想政治素质、纪律守法、公道正派、重叠大体、果断负责、公众公认，具有一定的政策水平和依法办事能力，热心为村民服务的人。 《指导意见》确定了村民监督委员会成员中应当具备会计管理知识能力的人。 并规定村民委员会成员及其近亲属、村会计(村报账员)、村文件、村集体经济组织负责人不得担任村务监督委员会成员。

村务监督委员会成员由村民会议或者村民代表会议在村民中选举产生，任何组织和个人不得指定和任命村务监督委员会成员。 村务监督委员会的任期与村民委员会的任期相同。

四、村务监督委员会的权利

总体而言，村务监督委员会行使着对村务的监督权。 这种权力是与村务决策权、执行权平行的权力，村务监督权与村务决策权、村务执行权共同构成了村级组织的三权分离结构。 这三种权力相互牵制，相互制约，比较有效地不滥用村级组织权力，不滋生腐败行为，提高行政效力，促进村内经济和社会事业的快速发展

值得注意的是，村级组织的三权分离不同于西方政治中的三权分离，西方政治中的立法权、司法权、行政权是三个平行的权力，三个平行的权力相互牵制、相互制约构成了西方现代政治理论和实践的皈依。 我国村级组织在共产党领导下进行，村级组织自治的三大权力是不平行的权力，决定权、行政权、监督权三权分离、顺利运转的前提是再次共产党领导，再次维护党的领导，是实施村民自治的前提条件。 具体来说，村务监督委员会在村党组织的指导下进行，村务监督工作在村党组织的指导下进行，不能凌驾于村党组织之上。

根据《指导意见》，村务监督委员会的职责是监督村务、财务管理等情况，受理和收集村民的意见建议。

为了实现对村务的比较有效的监督，村民监督委员会及其成员享有以下五项权利:一、知情权； 二、质量查询权； 三、审批权； 四、提案权五、主持民主评议权。

五、如何行使知情权

享有知情权是《指导意见》赋予村务监督委员会的基本权力，也是村务监督委员会履行监督职责的前提条件。

《指导意见》列举了村民委员会列席、村民小组会议、村民代表会议和村两委员会联席会议等村务监督委员会行使知情权的几种方法。 除此之外，村务监督委员会还可以通过以下几种方式行使知情权。 一是学习上级党委政府文件，及时了解和掌握上级党委政府的实务动态和实务部署，二是督促村市委及时通报村务情况，三是召开群众座谈会，四是对比开展调查研究，五是对群众反映强烈的问题进行要点调查

六、如何行使质量查询权

村务监督委员会在行使质量查询权时，可以采取以下几种方法。 一是反映村民强烈的村务、财务问题，向村民委员会主任或者村文件、村会计、村新闻人员等提问，要求村民证明。 二是就热点相关问题向村集体组织负责人提问，要求村民证明。 第三，就相关问题向该事务的具体负责人提问。 例如，就工程质量问题向工程承包人询问证明，就民政救济相关问题向乡镇民政办公室和村民政专务询问证明。

七、如何行使审批权

村委会行使审批权的首要对象应当包括以下几个方面。 一是审查村里民主理财的情况。 二是审查村务公开情况。 三是审查村集体经济组织的财务和管理状况四是审查村要点工程、要点项目的财务状况。

八、如何行使提案权

根据《指导意见》，必要时，村务监督委员会可向二级组织提出建议。 一个是向村两委提出村务管理的建议，另一个是向乡镇党政提出建议。 但是，向村务监督委员会及其成员提出建议时，一是要依法实事求是，公平公正，二是不得直接参与具体村务的决策和管理，不得参与村委的日常工作。

需要观察的是，村务监督委员会在行使建议权时，只限于建议，不打算强制执行。 对村务监督委员会的建议，村两委或者乡镇党政可以采用也可以不采用。 因此，村务监督委员会在行使建议权时，一定要依法、实事求是、公平公正，即使自己的建议没有被采纳，也会感到羞愧、愤怒、实施报复、越权

九、如何行使民主评议权

根据《指导意见》的规定，村务监督委员会主持民主评议权是一项特殊的权力，评议的对象是村民委员会成员和村民或者村集体负担劳动补助金的聘用人员。 评议的副本是评议上述人员履行职责的情况，评议的地点是村民会议或者村民代表大会。

十、监督最重要的事项

根据《指导意见》的规定，村务监督委员会密切结合村子的实际情况，一个是村务的决定和公开情况的监督。 首先，决定村务是否遵循规定的手续，村务的公开是否全面、真实、及时、规范。 二是对村级财产管理状况的监督。 一是村民委员会、村民小组代为管理的村集体资金资产管理情况、村级其他财务管理情况。 三是对村里工程项目建设情况的监督。 一是基础设施和公共服务建设等工程项目的立项、招标、预决算、建设工程、质检情况。 四是对惠农政策措施执行情况的监督。 一是农业支援和扶贫资金的采用、各种农业补贴的资金发放、农村社会救助资金的申请和发放等情况。 五是对农村精神文明建设情况的监督。 首先是文明乡风的建设、文明村镇的创立、风俗转移的推进、农村环境卫生建设的开展、村民自治规约和村规民合同的执行等情况。 六、监督其他应当监督的事项。

《指导意见》对村务监督委员会应当监督的几个事项作了全面规定，但在实际工作中，不能也不能完全做到。 这个建议是因为村务督导委员会在具体工作中必须突出重点，根据当时当地的现实情况明确督导工作的要点，把有限的时间和精力投入到大众最关心、最热烈的要点和难点上，才能取得一半的效果。

十一、开展村务监督工作的首要途径

根据《指导意见》的规定，村务监督委员会通常采用以下方法实施监督: 一是收集意见。 根据上级党委和政府布置的要点工作和村级决策的几个重要事项，以接待来访、信访等形式广泛收集意见建议，明确监督几个事项。 第二，提出建议。 围绕监督若干事项，及时反映向村党组织和村民委员会收集的意见，提出实务性建议。 三是监督的执行。 监督若干事项，发现并及时纠正存在的问题。 对发现的涉嫌贪污、谋取私欲、侵害群众利益等违纪违法问题，及时向村党组织、乡镇党、政府和纪检监察机关报告。 第四个是通报反馈。 通过栏目、会议召开、个别信息表达等形式，及时通报反馈监督结果。

《指导意见》还规定，村务监督委员会通常每季度举行例会，对村务监督工作进行整理总结，每半年向村党组织报告村务监督工作开展情况，村党组织应认真听取村务监督委员会意见，每年向村民会议或村民代表会议报告工作，

十二、对村务监督委员会的审查和管理

村务督导委员会做了新的东西，《指导意见》中对村务督导委员会的考核和管理也做了一些确定的规定，但在实际工作中，发现村务督导委员会的考核还存在不足的问题，村务督导委员会的管理也还很混乱。 考核不充分的地方有很多地方没有建立对村务监督委员会的考核机制，没有将村务监督委员会纳入考核范围的地方，也有没有考虑过对村务监督委员会实施考核的地方。 村务监督委员会的管理更加多样，有的地方把村务监督委员会纳入纪委管理的范畴，有的地方把村务监督委员会纳入民政部门管理的范畴，有的地方把村务监督委员会纳入农业部门管理的范畴等。

根据《指导意见》的规定，乡镇党、政府和村党组织要加强对村务监督委员会成员的日常教育管理，支持他们提高思想政治素质和实务水平。 乡镇每年审查村务监督委员会主任的职务执行情况，对考核优秀的给予适当奖励，对不认真履行职务的进行批评教育，责令改正。

对于村务监督委员会不合格人员的退出机制，《指导意见》也有具体规定。 村务监督委员会成员玩忽职守，发生违纪违法行为被检举等，经村民会议或者村民代表会议讨论决定，任免其职务。 严重违纪受到党纪处分的，两年内受到两次以上行政拘留处罚的，受到刑罚的，连续两次民主评议不合格或者丧失行为能力的，其职务自行终止。

十三、目前制约村务监督委员会正常开展业务的几个因素

《指导意见》对村务监督委员会的组成、性质、职责、任务、权利、监督文案、实务方法、管理考核等作出了非常具体和确定的规定，但也受到基层客观现实情况的制约，村务监督委员会履行职责时也有不同程度的影响。 第一，认为地方对开展村务监督工作的认识还不够，建立村务监督委员会这样的机构很重要；第二，个别村务监督委员会对设立村务监督委员会存在一定程度的抵触情绪。 成立村务监督委员会被认为是来给自己的工作找茬的，表示在实际工作中不支持不合作。 三是村务督导委员会成员综合素质不高，不知道如何履行自己的职责。 四、村务督导委员会成员善人主义思想严重，遇到麻烦事件时，不愿意认真戏弄，也不愿意得罪人，所以过的思想很严重。 调查中发现，这种现象非常普遍，广泛存在于村务监督委员会建立的地方。 五、事业经费不确定、经济待遇不充分，严重影响了地方村务监督委员会事业的正常开展。

十四、县和乡两级要加强对村务监督委员会的指导

在农村建立村务监督机制，是我们党在新的历史条件下加强农村事业领导的新的重要举措，推进全面从严治党的基层扩张，进一步完善村党组织领导充满活力的村民自治机制，加强村级民主管理和监督，实现农村执政 从根源上遏制村民身边出现的不正之风和腐败问题，对促进农村和谐稳定具有重要作用。

为了切实掌握村务督导委员会的实务，提高成效，根据对基层调查的情况，建议在县乡两级切实加强对村务督导工作的指导。 一是在县级明确具体主管部门，考虑到实务文案的整合性、乡镇工作人员编制的具体情况和县乡工作机构的联系，县级建议县纪检监察委员会负责指导村务监督工作，二是乡镇一律由乡镇纪委工作的副书记负责指导村务监督工作 三是将对村务监督委员会的实务经费纳入乡镇财政预算。

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