“刘强：从集体成员权益视角探索完整农地制度”

国土二调数据显示，中国农村土地20多亿亩，其中农村集体耕地19亿多亩，也就是说，是组成人员集体，目前共有约9亿人( 2亿3000万户农户)。 这是我国的基本农情，19亿亩集体耕地由2.3亿户农户承包经营。 这不仅表明了我国农地制度的现实条件，也体现了农地制度的基本结构。 要完全创新农地制度，必须从这个现实条件和基本结构出发，不能逾越。 近年来，笔者从集体成员的角度考察农地制度，总体上需要积极进行研究探索，努力保障集体成员的土地权益，特别是适应女性成员的婚姻和移居，是完全创新农地制度的客观要求。

我国农村改革开放实行的是在农村土地集体全部多次重复的基础上，将土地承包给户进行生产经营的家庭承包经营制度。 这主要有两层意思。 一是两种权利的分离，即录用权和所有权的分离，改变了人民公社时期农村土地集体所有、集体录用的产权模式。 二是生产经营单位进一步细化，在人民公社时期生产经营单位由大队下放到小队的基础上，生产经营单位由小队下放到农户的家庭经营。 对这两个方面，无论是理论还是实践，都得到了各方的普遍认同。 也就是说，集体所有的家庭承包经营体制都很好，符合我国国情农情。 但也发现现实中还有另一个具体问题，即集体成员个体的土地权益问题突出。

当初，承包到房子的方法通常是按人分开，按房子经营。 该方法既实现了成员个人的土地权益，又体现了农户家庭的经营特点，非常合理。 但是，集团成员不是静态的，而是生老病死、女性结婚等，具有一定的动态性。 这带来了新的问题，原成员不再是成员，其承包土地该如何解决？ 加入集体的新成员承包土地权益怎么处理？ 这些问题日益积累，一开始合理地按人划分，但挨家挨户经营不那么合理，形成了新的矛盾。 这些矛盾的本质是成员的权益问题，即成员个人的土地权益能否妥善处理。 政策上的一种尝试是，将成员权益置于农户权益中，通过家族集体权益的共享，来应对家族变动带来的权益需求问题。 但是，基于这一观点进行的政策设计很难得到农民群众的普遍接受。 从客观上看，家族的新加入者，也就是集体新加入者，将分享该家族原成员的土地权益。 也就是说，原家族的土地权益在越来越多的家族之间重新分配，土地权益的所有者有分，但原家族每个人的平均土地利益受到损害。 这样，无论是原家庭还是新增加家庭，都很难满足土地权益的需要。

上述问题的核心在哪里？ 近年来，许多专家学者的研究表明，以用户为农业经营单位确实是正确的，但不应以用户为集体成员土地权益的计算单位。 从农村集体-农户家庭的关系看，农户家庭从农村集体获得的土地权益，可以享有切实的权利，是明确的。 在农户家庭-成员个人的关系中，成员个人的土地权益客观上有明确的需求，但农户家庭不能满足这一诉求，如果成员个人强烈主张其个人权益，矛盾就会暴露出来。 处理这类问题，必须明确成员个人的土地权益； 只有充分保障和维护成员个人权益，农户家庭的土地权益才有可能得到切实保障。

但是，我国的农地制度受到客观条件的制约。 全国农村集体总耕地19亿亩，共有约9亿集体成员。 如果不考虑各地土地多寡的差异，农村集体成员人均平均耕地只有2亩，极其狭小。 这是我国农地制度的基础条件，也是农地制度的制约条件，农地制度是在这样的现实制约下形成的。 一是实行挨家挨户承包，挨家挨户经营，以成员个人为经营核算单位不具备客观条件。 二是即使现在分户经营，户均面积依然非常狭窄。 这样，扩大每户面积是自然的愿望，这促使了土地的移动诉求。 希望以农业生产经营为主业的农户，通过土地流转扩大耕地面积，形成适度规模的经营。 第三，必须稳定土地承包关系。 这一方面需要稳定农户的期望，促进投入的增加，另一方面也需要稳定土地流转关系，快速发展适度规模的经营。

总体而言，农村集体成员主张其土地权益是原有的权利，但在我国农村集体成员人均平均土地极少的客观条件下，明确集体成员个人的土地权益缺乏可行性。 只有土地资源相对于人口丰富的地方，才可能具备明确成员个人土地权益的客观条件。 例如黑龙江、全省农村集体土体人均三四十亩，各成员个人基本具备明确承包土地的条件，可以选择试点。 从长远来看，明确成员个人承包土地，多次重复家庭经营的基本模式，是改革完善我国农地制度的方向。

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