“怎么保障中国粮食安全：来自安徽沈弄村的实践”

土地整治是建设高标准农田、保障中国粮食安全、促进农业现代化、全面推进农村振兴的重要线索。 为了发挥土地整治项目对农业现代化的促进作用，安徽省繁昌县沈沩村几年前就开始了虚拟确权创新方法，实现了承包权与经营权的顺利分离，形成了新的土地流转模式，彻底处理了农地配置公平与效率并重的问题，极大地影响了农业现代化，

繁昌县是安徽中部经济发达县，当地十分重视农业农村现代化，积极进行制度创新。

从2007年开始，利用土地整治项目，在当地很早就开始试验承包权和经营权的分离。 当时被称为虚拟担保权。 作为一种制度创新，虚拟的确定性并非地方政府的本意，而是被推到了土地整治项目(也称为田改)后的土地分配和耕作问题上。 随着土地整治项目的陆续开展，虚拟权利面积越来越大，到2019年规模超过10万亩。 年，以繁昌县进行土地确权认定登记为契机，繁昌县在政策上确立了虚拟确权的正当性。 这体现在年确权后的土地承包经营证上。 承包经营权证注册农户的承包农田亩数。 门票上附有土地整治后调查界村民小组土地所有权宗地图，注明农户享有面积，无具体四至。

最先进行假想的确实权利的村子是沈弄村。 沈沩村是繁昌县峨山镇的普通农业村。 2019年，村里有4515人，24个村民群体，6200亩土地，水面1500亩，林地2000亩，集体经济收入22万元。 从地形上看属于半山半圩，东有丘陵地带，西有平原，与繁昌县西郊接壤。

2007年以后，沈弄村一共实施了三次田间改革。 通常在冬季和春季实施，第二年春播前交付给村集体。 第一批为2007年至2007年，面积约900亩。 第二批为2008-2009年，面积约4000亩； 第三批为2009-年，面积约1000亩。 至此，该村许多耕地实施了土地整治。 与大部分地区不同，为了适应现代农业的快速发展，繁昌县土地整治沿现代农田结构实施了小块大块，农田块平均10亩以上，20多亩，自20世纪80年代农村改革以来，家家户户分田，每户地下土地细分结构。

2007年第一块田修改后，沈弄村必须重新分配整理好的土地，如何分配成为了大问题。 调查表明，土地整治不能孤立地起到促进农业现代化的作用，必须与农地制度的创新联系起来。 如果村社会集团继续推行原有的土地承包方式，放任农户分散承包经营、土地流转，土地整治将失去意义。 因为改革农地制度的关键是，不要用旧的方法将土地一家一家地分割。 但是，这可能对以前流传下来的承包经营制度、保障农民利益有很大的张力，但如何解决这个矛盾呢？ 沩村及其所在繁昌县的地方政府进行了制度创新。

实地调查表明，沈沩村的制度创新是在土地整治的背景下进行的，出发点是虚拟的确定性。 虚拟担保权在重复家庭承包的基础上改变了土地的具体承包方式，实现了承包权与经营权的分离。 在此基础上，沈沩村形成了充分利用经营权的农地市场。 这个过程是怎么实现的呢？ 至少有以下四个步骤。

第一，租赁土地完善创新的切实途径。

土地整治后，由地方政府拥有切实的权利确定不确定的边界，实现承包地块的虚拟化。 地方政府以村民小组为单位发放边界确权，确定各农户的承包权，发放权利发放给家庭，但土地连具体地块都不明确。 如上所述，耕地权益证书已经发行，后来在土地确权登记时得到了确认。

二是农民向村子集体申请或者放弃经营权。

农户在村民集团内部申请取得或者放弃经营权。 召开村民小组会议(户代表)征求意见，出具申请书确定取得或者放弃一定土地经营期内的经营权。 关于农户放弃的土地经营权，根据农户自主、有偿的基本情况，由农户向村合作经济组织提出申请，统一委托集中流动。 本集团农户优先转移土地，转移价格和周期按照政府指导意见由各村民主决定。 2008年，沈沩村第一次经营权转移期限暂定为5年，这是兼顾农户利益和农业经营者利益的合理时期。 土地价格为稻谷400斤的市价，土地租金通过村庄集体发放到农户银行卡上，保障了农民的利益。

第三，通过优势补偿来维持分区建设。

散户和大户耕种土地必须保证地块的完善，不能破坏土地整治成果。 为了处理农户承包权面积与实际申请获得经营权的面积之间的差距，村社集体采取土地流转的方法处理。 即农户经营面积和承包权面积相等的农业获得的全部利益； 不足的部分由村社一次性支付的获得土地流转补偿的超额部分由农户向村社一次性支付土地转移金(以补偿放弃经营权的农户)。

第四，实行灵活多样的土地流转模式。

土地价值、土地流转规模较大的，土地流转需要乡镇政府严格监管，防止土地流转失控土地价值正常，土地适度流转时，行政村发挥主导作用，乡镇只需要指导； 土地价值低、土地流转规模小的，村民小组可以组织土地流转，乡镇、村都可以退出。 其共同点是告别了土地流转分散的个人自发流转，形成了有组织的土地流转秩序。

虚化承包权、充分利用经营权的新农地制度改革能在繁昌沈弄村顺利实施有以下条件

第一，地方政府积极进行顶层设计。

农地制度改革是由问题形成的，是在村集体层面进行的，但在县层面进行了顶层设计。 如何处理土地资源配置的具体问题，使之不违背国家政策，是县政府应该考虑的，这是制度创新成功的前提。

第二，村公司内部的民主协商。

沉村两委和村民小组组织农户反复讨论，形成处理具体问题的方法，保障了土地资源配置过程中农民利益不减，反而增加，关键在于土地租金增加到稻谷400斤的市价。 另外，村集体承诺通过基础设施建设增加或减少土地面积，并按照一定系数进行同比增加或减少、公平分配，所在地区农户按比例重新核定各农户土地承包权的亩数。 最后，承诺将土地征用收益在集团内平均分配，消除了农户的担心。 根据沈村规定，土地所有权、聘用权变更(征收、征用等)所得收益，是按照国家政策规定分配给承包农户的部分，按承包权亩数比例分配收益。

第三，村民小组的政策执行。

实行新的农地制度需要很多优势调整。 制度的最终执行取决于村民小组，核心是村民小组长有力，必须由村民小组内的党员、村民代表带头。 他们为了向农户解释新的制度观念和操作方法，需要组织农户重新测量和分配土地，组织农户申请或者放弃经营权，集中转移土地经营权，计算农户土地的收益，及时发行。

新的农地制度具有很大的制度效应，处理了土地资源有效配置的问题，多样化的玩法为农户实现承包权提供了条件，全面解除了农业现代化的制度约束。

第一，提高了农田配置效率。

在许多地方，土地整治效益不好，相比之下，沈弄村在改田后迅速形成适度规模的经营，改变了以前流传下来的农业经营方法。 目前，沈沩村形成了19个农业经营单位，主要是位于100亩-500亩之间的家庭农场，农业生产率迅速提高，告别了税费改革前后严重的土地荒废。 农业基础设施建设也更加顺利。 在假想的权利下，村社集体完善基础设施，不存在与每家每户的交易价格问题。 起初，也有农户认为这块地是我的，征收补偿应该是个人的，所以不同意。 但是，村社集团通过虚拟的的确定性来解决困境，农户的承包权是&lsquo； 虚拟的，这片土地是集体的，不是你家的。

第二，兼顾农地配置的公平价值。

田改后，本村民集团农户通过申请获得经营权，优先流转本集团土地，剩余土地从村集体向外统一流转，这保障了农民的基本利益。 本村的净务农户还有一部分，他们需要优先承包土地来获得收入，土地集中流转提供了他们获得中等收入的机会。 另外，虽然外出务工已成为农民最重要的收入来源，但滞留在农村的中老年人可能需要通过耕种农业承包地获得基本收入。 为了应对经济社会快速发展带来的风险，沈沩村明确合理的流动期限，保障农民收回经营权的权利。

沩村的制度创新具有全国性的意义。 目前制约农业现代化的首要问题不是农业生产技术，而是土地产权的碎片化。 城市化背景下的农村劳动力转移为土地集中连片经营提供了经济条件，这是第一步。 田改项目为处理土地精细化提供了工程条件，这是第二步。 以沈村的虚拟的确定性为中心的农地制度改革是制度条件，处理土地所有权破碎化问题是第三步。 这样，无论是小农户还是进行规模经营的田间劳动者，都可以实现土地的集中和平经营，解放现代农业生产力。 随着农村振兴战术的实施，国家将投入数万亿美元进行农村土地整治。 在这一背景下，广大农村有望结合土地整治，推进沈弄村等农地制度创新，虚化承包权，充分利用经营权，彻底处理长期以来困扰农业现代化的土地细碎问题。

(作者夏柱智系武汉大学中国农村管理研究中心副教授) )。

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