“我国农田水利建设的反思：问题篇”

近年来，旱灾似乎一直与我国不顺，其中小旱灾自不必说，全国大范围的跨省旱灾数次爆发，从几年前的重庆、成都大旱到2009年的河南、山东等华北地区大旱，再到年西南五省区大旱。 暴露了频繁大范围的干旱其实是我国农田水利建设存在的大问题。 年12月21日至22日，中央农村实务会议在北京举行，重点研究了加快水利改革快速发展的问题。 年的中央《一号文件》也将农村水利建设作为首要文案。 本文梳理了我国近年来农田水利建设的问题和困境，提出了处理的途径。

提问篇

问题之一:基本农田水利设施没有得到重视。

保障农业生产的重要一环是抓好农田水利设施建设。 水利设施完善后，可以促进粮食生产，也可以降低价值成本。 而且这不仅对现在有利，对子孙后代也非常有利。 我国著名的都江堰水利工程就是最好的例证，建于公元前256年，是迄今为止年代最久、唯一被保留、以无水库引水为特征的宏伟水利工程，至今仍在灌溉农田，造福人民。

年，云南等省遭遇历史罕见的大旱灾，全国水资源总量排名第三的省份因大气循环异常而遭受旱灾，除天灾外还有哪些因素？ “大旱”暴露了当地水利设施面临的问题，折射出全国水利设施的脆弱。 有数据显示，云南水利设施建设自2007年以来翻了几番，因此水利设施建设确实受到重视，但在水利投资方向上，连农田水利设施都没有受到重视。

其实这不仅在云南，在全国都很普遍。 近年来，由于涉及国家粮食安全，国家也调整了方向，但目前集中在粮食主产区，云南省不是粮食主产区，“日光雨露”没有照亮。 从几年前的重庆、成都大旱到2009年华北地区大旱，再到今年西南五省大旱，每次大旱都给农业造成了损失，到了我们农田水利也要处理的时候。

调查表明，干旱主要集中在农村和山区，对城市影响不大。 这是因为过去很多水利投资集中在工业用水和城市用水上，农村、农民、农业的用水投入少。 十一五期间全国水利投资规模达到6300亿元，远远超过预期的4628亿元。 国家每年水利投资力度大、投资多，但也主要用于大江大河的管理，基本农田水利设施未得到重视。 现在农村很多渠系工程是三四十年前建设的，几十年后，很多工程老化失修。 这几年，很多地方的农田水利应该说是吃老本的。 目前全国有8.5万座水库，多是改革开放前建设的，改革开放多年来，分散的农民和县乡政府建设的水库很少，原有的水库中有3万座中小水库需要维修。 而且，20世纪80年代以来，我国没有大规模建设农田水利设施，部分地区甚至减免了维修工作，许多水路和水库被泥沙堵塞，用于排放污水。 截止到2007年底，中国病坝已经占水库总数的42.5%。

基本农田水利设施未被重视体现在多方面。 另一方面，国家每年的水利投资都进入了大工程，但对农民帮助最大的其实是“小农水”，这对于山区的农田非常重要，因为大旱不在城市，而在农村、山区，“小农水”是缺水的。 但是，目前在资金投入和水利建设方面，水利部门从经济效益的角度出发，关注大型水利设施的建设和城市、工业用水的保障，缺乏农业用水的投入。 地方政府也一样，农田水利投资创造的gdp太低了，不想在这方面花钱，所以有钱了就搞工业和房地产建设，比农田水利赚得快多了。 另一方面，农民自己也不愿意一个人投入，粮食“望天收”，农田水利设施需要集体行动，不是一户一户能做的，开始一看，也不是一户一户采用的。 所以很多农村的沟、池、渠、堰都是三四十年前建造的。 但是，分田到家后，没有人管理这些设施的建设和维护。 特别是在推进农村税费改革后，取消了原有的“双工”(农村劳动积累工和义务工)，原有的农田水利设施更加荒废。 迄今为止，国家农田水利基础设施全部由“双工”体系提供。 农民在农闲时期可以投入农田水利建设，至少可以保证渠道的维护，但在取消“双工”后，如果没有相应的替代机制，农村水利公共投入就缺失了一个。

其二，农田水利“欠费”过多。

解放后，我国频繁受到外界自然条件的影响，当时的决策者们提出了“水利是农业命脉”的战术指导，通过各种努力完善农田水利设施，通过各种大江大河的管理和沟、池、渠、堰的建设，粮食生产成为气候的 家庭承包制改革前30年兴修的水利工程，国家总投资额763亿元，社队自筹和劳动积累额估计达到580亿元。 但是，近年来我国对农田水利建设的投入远远落后于现实需求。

第一，改革开放30年来，我国农田水利投入呈现逐渐弱化恶化的趋势。 从改革前后农村农田水利投入的制度变迁和现实情况看，我国农田水利投入的状况客观上一直呈恶化趋势，从而导致原有供给水平严重破坏，水利设施淤塞，农田道路荒废，农业抗灾能力减弱，影响了农业和农村持续稳步发展

我国农田水利事业的快速发展集中在50-70年代，20世纪80年代以前的水利建设对农业经济增长具有重要意义，取得了很大成绩，在全国建设了8万多个大中型水库，同时大多数还有配套的渠系工程。 首要原因是，从中央到地方都非常重视农田水利建设，公社体制客观上比较有效地内在化了农田水利设施的外部性。

改革开放以来，从国家层面来看，政府过于重视“大江大河”的管理，对农灌水库建设的投入明显不足，导致水利建设中的布局“错位”。 政府主要从城市和工业中受益。 因此，水利投入的重点也放在与优势相关的城市防洪和大江大河工程上，热衷于发电等经济效益水库的投资，与农业生产能力直接相关的农田水利建设投入少，管理越来越荒废。 基层政府又缺乏资金，又没有上级要求，很难投入。 而且，由于市场化条件下农田水利基础设施投资大、见效慢，政府官员追求任期绩效的激励机制，对农田水利灌溉为主的水库建设积极性不高，多转用支持农田水利建设的资金。

从微观层面看，农田水利设施建设的资金资源和非资金资源主体大致有5种，分别是农民、村干部、乡镇级政府干部(基层政府代表)、民营业主和金融机构，其中农民有可能成为劳动力资源的投入者，各级干部有可能成为组织资源的投入者。 然而，实证调查表明，这五个投资主体都在优势权衡中选择了放弃对农田水利设施建设的投资。 但是，粮食生产也关系到国家的粮食安全，所以国家必须投入建设农田水利设施。 目前，中央政府担负着国家粮食安全的重任，地方政府的积极性不高。 从这个角度看，为了保证小农水建设的顺利进行，国家应该承担小农水的资金投入。 如果小农户的水修好了，即使遭遇天灾也不用太担心，国家的粮食问题也能持续快速发展。

第二，农民不愿意向利润较低的农田投入越来越多的资金建设水利设施。 劳动力大量外出务工确实对推动劳动力市场化和农民现金收入提高有积极作用，但农村劳动力价格显著，劳动力投入农业的机会价格大幅上涨。 这样的现实可以体现被称为“合理小农”的市场经济特征，但由于从根本上改变了劳动力无限供给带来的无偿“劳动替代资本”投入的内在机制，改革前较为有效的劳动替代资本基本建设投入方法难以恢复。

长期以来，我国农田水利基础设施的维护依靠农民义务劳动的形式，以前随着农业地区小农经济全面恢复，农民个人对农田水利基础设施的维护投入与自身预期收入不明确的期望之间的关联度提高，农民的维护存在便利现象和机会主义倾向明显，维护投资者明显

由于优势低，农田水利建设等社会动员机制难以有效。 从社会资源动员的角度看，缺乏比较有效的动员机制，资金来源单一，筹资困难。 目前，我国农村农田水利设施的投入主体仍然以政府为中心，很难形成比较有效的机制来吸引农民自身的资源投入和其他社会资源的参与。 在目前县乡地方财政普遍紧张的投入约束下，这不得不说是一个迫切需要应对的严重问题。

第三，农村劳动力大量转移，农村基础设施投资和管理机会昂贵。 20世纪60年代至70年代，农闲时期，大部分农村劳动力被动员起来建设沟塘渠堰，这些农村村庄周边的农田水利设施，为改革开放后我国农业生产的快速发展做出了巨大的贡献。 遗憾的是，30多年来，我国一直在吃当时的旧书，20世纪80年代分田到家后，沟塘渠堰的撰改维护无人管理，国家水利投资多用于大江大河的管理。 近年来，粮食主产地农田水利建设得到加强，但山区丘陵区的沟塘渠堰被忽视，无人投资建设。 因此，多年来，许多山区丘陵农村的蓄水设施已经下沉，没有起到蓄水的作用。 到了夏季雨季，就会发生涝灾，春秋交替旱季就没有水了，就会发生旱灾。

农村基础设施的管理和维护需要劳动力，农村大量青壮年劳动力外出务工，导致农村基础设施投入和管理机会价格上涨，阻碍了农民投入和管理农村基础设施的积极性。 湖南省2000年农业生产效益调查显示，稻田种植亩产纯收入仅为150.7元(不含劳动力价格)，扣除使用价格后，亩产净利润仅为16.6元。 农民工人均平均劳务收入达到4339元，是全省农民人均纯收入水平的两倍多。 作为合理的人，农民都想去赚钱。 维护农村生活的人多为妇女、儿童和老人，难以承担农村基础设施建设的任务。 可见，动员农民投入和管理农村基础设施的机会价格是外出务工工资。 城乡差距越大，投入和管理农村基础设施的机会价格越高，农民的积极性就越低。

其三:农村基础设施建设制度设计的缺陷。

从历史上看，集体化时期，国家进行农村基础设施建设一直依赖的是基于土地集体制的强制动员机制，其中最典型的是农田水利基础设施建设。 土地联产承包责任制实施后，这种强制性的社会资源动员机制减弱了，但征收农业税后的“乡提留、村统一”作为固定的村庄公共建设资金来源依然存在，同时制度上要求农民通过“双工”向村内公共基础设施建设投入劳动 但是，由于国家农村税费改革的实施，农村机构在农村基础设施的管理保护上不再有稳定的资金来源，单纯依靠“一事一议”制度筹集必要的管理资金在实践中也面临着许多问题。

第一，“双工”制度将消除农村基础设施建设和公用事业快速发展的基础。 农村义务劳动者和劳动积累者曾在冬春农闲时期兴修水利、植树造林、整治农村公路、采取防洪抢险等方面发挥了巨大作用，为农村建设做出了突出贡献。 长期以来，“双工”一直维护和建设着我国颠簸投入不足的村庄农田水利设施。 1989-2000年，全国平均每年投入劳动累计人数72. 2亿人，按目前各工作日30元计算，农民全年水利投入累计达2166亿元，1989-2000年农民水利投入累计达25992亿元。

农村税费改革实施后，取消了农田水利建设公积金、“勤工俭学”和“勤工俭学”，失去了农村基础设施建设筹资劳动的制度基础。 农村废除“双工”后，减轻了农民的负担，但也是把双刃剑，对原本薄弱的农村基础设施建设的投资严重不足，从而又“减负”。 “双工”取消后，农业基础设施建设的新投入机制尚未建立。 全国农民兴办农田水利工程的投入量，1998年超过100亿个工作日，2003年减少到47亿个工作日，2004年不足30亿个工人。 国家水利部一位部长也表示，从2004年到2005年，全国农田水利基本建设农民投入量比1998-05年

废除“双工”后，乡镇干部无权像过去那样组织农民出工人。 否则会因“乱摊派”而受到批评。 在市场经济条件下，即使乡镇干部“派遣”，如果没有适当的报酬，农民也不会工作。 农业税、“三提五统”全部取消，没有其他产业的村组，经济困难，农村公共产品建设陷入“心有余而力不足”的困境，农村道路破损无人治理，水渠、堰塘等农田水利设施得不到比较有效的维持 所以，至今许多农民村庄周边的灌溉设施成了没有母亲的孩子，国家只有大江大河。 农民没办法。 要么偷偷摸摸地重复着“双职工”，要么有点钱，要么有点路子能从上面弄到钱，挖着井灌水，吃着子孙饭。

第二，“一事一议”制度会带来高额的交易价格。 租税改革后，“一事一议”成为农村进行公共投入决策的第一个推荐方法。 但是，《一事一议》的筹资劳动政策在执行中面临高额的交易价格问题，首要表现如下。 (1)会议的价格正在增大。 由于农民的自发分散性和村集体约束力的弱化，在农村召开会议时，村集体需要拿出“误工费”来激发参与者的“热情”。 而且，很多农村劳动力外出赚钱，要达到要求的议事人数并不容易。 因此，要使会议成功，需要巨大的价格。 (2)农民对公共品的诉求不同。 在同一个村子里，农户之间存在异质性，体现在经济收入、居住地地理位置、作物种植等方面，不同农户对农村公共品的诉求不同。 在同一个村子里，村东头的村民可能要修路，村西的人要修水库，村南的人要修水渠，村北的人要修桥，建议很难统一。 (3)达成协议的困难，筹资的困难。 由于农村高素质的劳动力大量外出务工，参加会议的大多是女性、老人，他们的文化水平很低，不是家庭工作的首要决定者，不容易表达自己的真实意愿。 如果严格按照相关文件的精神执行，“一事一议”常常会变成“一事无成”。 村民委员会提交审议的筹资工会方案往往难以通过，即使通过一点，村民也不主动交钱，如果没有约束机制，筹资的交易费用往往会上升。 4 )监管价格高。 由于受“会议难”、“统一意见难”、“一事一议”的价格高等影响，基层干部往往采取简单的实务方法，其中也有挖掘管理上的“漏洞”，用“假指印”、“假签名”等方法进行 将不属于“一事一议”的收钱项目纳入议事范围，也有“多事一议”等不规范的行为。 但是，由于村庄多而分散，“一事一议”的管理规范也还不完善，要监督这些行为非常困难。

第三，原子化农民之间合作困难，资源动员面临挑战。 实行家庭承包制后，农户作为农村的基本组织形式，既是费用单位，也是生产经营单位。 由于经营规模小、区划分散，给生产带来很多不便，劳动空之间转移的价值成本也在增加。 但是，农户作为具有独立经济利益意识的经营主体，其生产经营活动要么使私人边际价格等于私人边际利润，要么将价格转嫁到外部而不自己承担外部价格。 因此，具有外部性的共用设施，如农田水利等农村基础设施的建设对农户来说是价格高、没有规模效益的活动，建设和维护的人很少，“光靠不使用难以合作”的现象比比皆是。

第四，农村地区无法对农民进行比较有效的组织，农田水利等公共服务处于瘫痪的状况。 中国的社会结构在历史上呈现出“强国、弱社会”的优势，这种社会结构在计划经济体制时代达到了极限。 改革促使计划经济体制向市场经济体制转轨，国家对纵向社会的调控得到放松。 家庭承包制的实施，改变了原村集体和农户的关系，集体不能像过去那样将分散的农户整合在一个严密的计划体制下，新农村社区的基本结构由村民选举委员会和分散独立的农户组成。 但是，由于依赖路径，无法从根本上改变“强国、弱势社会”的社会结构性质。 虽然农村基础设施建设的国家动员能力减弱，但在与社区的关系中，国家仍然发挥着强大的作用，农村社会组织没有充分发育成长，农民组织化程度不高，农村社区的公共事务得不到相应的处理，农田水利等公共事务

第五，农田水利等农村基础设施投资风险大，民间资金缺乏投资激励。 农村基础设施建设具有投资大、风险高、资金回收期长的优点，同时我国农业收益相对较低，投资农业基础设施也难以获得预期收益。 特别是像农田水利这样单纯为农业生产服务的基础设施更是如此。 对民营公司和民营资本来说，农村市场环境远不如城市，融资渠道狭窄，相应的社会服务落后，农村进行基础设施建设的投入价格高、利润低、盈利的公司来说，放弃农村市场，向城市投入资金是合理的公司行为。 这恰恰反映了动员民间所有者和民间资本投资农村基础设施建设的困难。

第六，地方政府“从上到下”，单方面追求部门的好处。 目前，我国各级政府官员主要对上级负责。 在农村基础设施的提供中，基层政府没有将有限的公共资源用于当地民众和当地经济快速发展最需要的基础设施，而是出现了上级政府认为最重要的方面。 基层政府这种行为的直接制度诱因是官员晋升考核制度和绩效考核制度。 在现有的制度体系中，通常下级官员的行为只有在得到上级同意的基础上才有晋升的可能性。 这将诱导基层政府在基础设施提供中不要“自上而下”。 因此，各级政府或政府官员出于自身利益考虑，不愿提供消费资金多、短期显性效应不明显的农村基础设施，农田水利等农村基础设施的提供结构扭曲、主体不足。

我国农田水利建设的反思:困境篇

困境之一:如何搞好“向人民蓄水”，处理农民“最后一公里”的灌溉问题？

我们对农田水利投资有一个误解，国家只负责大江大河的管理，但对农民真正影响最大最关键的最后一公里问题有很大的问题。 更要命的是，对最后一公里影响最大的“双工”制度也等于几年前被废除，切断了维修农田水利设施最重要的支点。 一项数据显示，我国大型灌区骨干工程建筑物完成率不到40%，工程失效和报废近3成，个别地区可灌溉面积减少近一半。 到2003年，中国19亿2003万亩耕地中，还有11亿2003万亩要倚天吃饭。 过于粗放旧的渠道系统使中国农村渠道的灌溉利用率只有30%到40%，在河南省这个数字更低。 水利部副部长鄂实平也承认了中国农田水利工程长期“借债”的问题，并正视。 调查表明，能够动员大家进行灌溉的地方，基本上是不实行废除“双工”的“违法百姓”。

“双工”对农田水利建设极为重要，取消“双工”就等于让他们在干旱面前束手无策。 再加上“一事一议”变得什么都难，灾害最终发展到望天收，20世纪60年代建设的农田水利设施中吃老本的地方也不少。 农田水利建设必须通过集体行动来建设，是公共物品建设，具有搭便车的天然属性。 目前，在这样的困境中，各地正在进行许多“土法”的实验，但在国家层面一直没有好的说法。

重庆市南川区白沙镇就是一个典型的例子。 这个城市严重缺水，每年春季广播时都要从附近大观町的土溪水库引水养苗。 土溪水库建于20世纪60年代，到20世纪70年代为止，长达25公里的主要干线水道通向白沙町，但在此后的30多年间一直没有整修，光是每年放水时的应急清扫回水，主要干线水道的水就无法流到水渠的末尾，相应地， 对大量农田也未及时灌溉的土溪水库的所有人来说，他们的职责只是维护水库本身的安全和蓄水，根据各村的要求开闸放水，收取相应的费用，但在白沙镇农户看来，他们支付了水费，但由于紧急灌溉延误或作物 另外，很多农户都知道排水沟老化是水无法使用的重要原因，但没有多少资金来建设维护渠道。 因为，现在水路的维修需要相当多的费用，只有一条小排水沟需要10万元以上的费用。 这是小农户无法承受的。 农户的愿望是村里和镇里可以出钱修建水渠，村里的集体乃至镇里的集体也同样没有经费来完成这项事业

因此，大江大河的管理固然重要，但农民生活和农业生产相关的“最后一公里”是否也值得充分重视，这一点不容置疑。

其二)一些农民为什么对抗旱工作如此漠然？

本文：《“我国农田水利建设的反思：问题篇”》