“农地关系的惊人变化会将中国社会连根拔起吗？”

【先导】土地问题对中国人的重要性不言而喻。 中国长期形成了以耕地为基础的农耕文明，结合这种生产方法，形成了文明国家、宗族等一系列结构和制度安排。 中国社会转型剧变时，土地关系也发生了翻天覆地的变化。 本文从土地关系入手，分析和关注中国独特的土地制度变迁如何推动中国乡土中国向城乡中国的结构性变化，在农民与土地关系发生根本松动的形势下，中国社会究竟想怎么走。 本文载《北京大学学报(哲学社会科学版)》，文案为上半部分，仅为代表观点，特此编辑并介绍给网民。

土地问题在乡土中国的重要性显而易见，经常被提及的原因是许多人在土地上生活，土地配置是关系农民生活的土地制度是影响国家治理和秩序的重要安排，作为国家危机和王朝更替源头的土地制度产生了悠久的农耕文明，导致了超稳定的格局。 一般认为，随着一个社会从农业经济向工业和城市经济转移，农地的经济重要性下降，增长的动力依赖于人力资本和创新。 令人困惑的是，中国经过40年的增长奇迹和结构转型，实现了从乡土中国到城乡中国的历史性转型。 但是，全社会对土地问题的关注日益增加，土地在经济社会中的重要性非但没有降低，反而更加依赖。 土地仍然是影响社会稳定和公平正义的重要因素，进而关系到国家统治的现代化。

中国在结构变迁中对土地问题认识的混乱，一方面是由于结构变迁中土地配置效应的解体不足。 基于以前流传的结构解体快速发展理论，只观察了劳动力部门重新配置对资本形成的作用，而忽视了农地非农用地配置的效果。 事实上，土地不同用途之间的转换产生了巨大的级差利益，对经济增长、结构转换和收入分配的影响很大。 另一方面，来源于对土地制度安排和变迁对结构转换的影响不了解。 事实上，从乡土社会向城市社会的转变，也是土地制度变化最大、最重要的安排。 土地制度安排不同于变迁方法，对结构转换的方法、路径和速度的影响不同。 除了通常的理论缺陷外，背后更深的原因是对中国从乡土中国到达城市中国的认识有误。

长期以来，无论在理论上还是公共政策上都以城市中国为现代化的归宿，以牺牲乡土中国为前提，土地配置和制度变迁成为实现这一目标的工具。 新中国60年的经济增长和结构转型，不仅发生了土地从农业到非农业用途的大规模配置，还发生了农地制度、土地转用制度和非农用地采用制度的一系列变革，土地重新配置效应和制度变迁效应成为推动经济增长、工业化和城市化的重要力量。 无论是计划经济时期的集体所有制和农产品批量销售制度、改革后的城乡二元土地制度、强制低价土地征收制度、地方政府垄断土地市场制度、土地资本化制度，都为我国经济增长创造了巨额资本，也是乡土我国向城乡中国转型的原动力。 城乡中国这一特殊阶段由此而生，引发了这一阶段的特殊土地问题。

讨论城乡中国的土地问题具有重要的公共政策含义。 土地问题之所以争论不休，分别源于乡土中国或都市中国这两种结构形态形成的对立的土地观。 前者坚持乡土中国的形态，视农民与土地的关系为不变，忽视结构转型带来的农民与土地关系中已经发生的一些变化，土地制度建设中不能动，不能动，不能适应一切变化，导致改革机会的丧失，甚至改变。 后者以结果城市中国为对象，以强调土地配置和优势的城市为导向，片面强调用土地资本化工具加快工业化和城市化，以牺牲农民的土地优势和乡村的快速发展机会为代价，认为这种牺牲可以通过城市化来弥补。 城乡中国的土地问题与乡土中国不同，也与城市中国不同。 认识城乡以中国为背景的土地问题的特点对防止两个极端的土地政策至关重要

乡土中国是基于费孝通注意以前传下来的中国基层而凝练的概念。 土是乡土中国的根，是构建古来流传的政治、经济、社会和文化结构的基础，帝国秩序、人际关系、一切人际关系、乡土秩序不仅强烈依赖于土，而且牢牢地束缚在土里。 乡土发色是以其经济活动、制度安排、统治秩序和土壤粘度来衡量的。

从结构特征看，乡土中国首先表现为超稳定的农业经济形态。 农业是帝国获得收入，也是农民生活的第一来源。 到19世纪末，无论产值、就业、税收来源，农业都是国家的命门。 耕地全部主要用于粮食栽培。 人口增长不仅增加了对土地的压力，也形成了依赖过度劳动投入提高土地单产的农业生产方法。 在这样的土地上生活的农业文明保障了庞大人口规模的基本生活，也维持了以农业为中心的帝国秩序。 但是，由于过度依赖土壤，所以形成了无法摆脱土壤的构造。 在顶层，由于国家收入和秩序主要依赖土地，以前流传下来的帝国政治不断强化以农为主的格局，抑制非农经济活动、与陌生人交易、权力自治的城市文明增长。 在底层，由于农民在农业之外找不到机会，必须依靠更密集的农业劳动和农工互补的手工业来维持农户的生活，导致农村经济活动的内卷化和无快速发展的增长，单位土地产量不断增加，但单位劳动产量长时间停滞

受可开垦耕地潜力挖掘和经验技术进步缓慢的束缚，中国自古以来农业就依靠较为有效的土地产权和经营制度支撑着人口增长的食物供给。 一是规定明确、权利完备的产权制度，实现稀缺土地资源的比较有效的配置。 有人说中国的土地制度一直在普天之下，或许是王土，但是在影响土地资源采用的制度安排上，中国的土地产权结构非常清晰和确定。 战国时期认同私田合法性、允许土地自由买卖的秦汉至唐代中叶，土地私有份额不断上升，形成了土地私有与土地国有并存的格局。 唐代中叶至明代中叶，国家放松了对私人土地占有的限制，以土地买卖、交易等经济手段取得土地为主导，减少了通过授田、封地、赐田等政治手段取得土地，土地私有制得到了进一步的迅速发展。 从明代中叶到近代，土地买卖兴盛，市场交易活跃，土地契约多而杂，土地私有制相继发展。 这种排他性、可交易、有保障的土地产权结构，保证了乡土中国日益稀少的土地的经济采用和比较有效的配置。

二是国家对土地权利的正式保障。 为了保障帝国在立国之下的收入获取和秩序维持，国家通过土地登记、确权等方式提供土地产权的正式保护。 从出土的西周青铜器铭文中，有土田的数字记载； 春秋中叶以后的鲁、楚、郑国已经开展了田赋和土地调查； 唐朝中叶特别是宋代以后，地籍与户籍平行成为国家管理的制度明代以后，全国统一土地的彻底清丈展开，鱼鳞图书成为征派赋役和地籍管理的首要依据。

三是保护耕作者权利的合同安排结构。 在有保障的土地私有和发达的土地市场下，中国的土地权属结构产生了许多纷繁复杂的合同配置形式。 例如，永佃制、田地权和田面权分离的一田两主、一田三主等。 土地租赁人和出租人获得完全的土地产权，他们不仅可以对租赁的土地排他地采用，还可以进行再租赁、交易、抵押、典型、继承等，这些权利受到民间非正式合同的保护，也受到民间非正式合同的遵守，这种耕作权很大

四是小农经济的韧性和生命力。 在经营制度上，以家庭为单位的小农经济是基本的农作制度，不仅由家庭独立生产、投资、决策，而且由血缘和血缘形成的扩大大家庭的劳动分工与合作、土地权保护下的自耕农和佃户对小土地的精细利用，使得以家庭为单位的小农经济和土地权得以彰显

被不断强化的以地为中心的政治经济结构和不断进化的土地权制度所强化的超稳定家本位小农经济，堆积了附着在土地上的文化和价值观。 在乡土中国，土地不仅涉及经济功能，还涉及个人名誉、抱负、威望、社会评价，这些非经济关怀促使家庭成员自觉在土地上辛勤工作，为家庭积累越来越多的土地相关资产

由于土地在乡土社会中担负着诸多职能，各成员也非常重视土地分配的公正性，从而助长了一个家庭分家时家庭不断进行土地细分安排。 泥土的厚重和家园的归宿感，让乡土社会的人养成了安土重迁的观念和故土难离的习惯，无论远离还是多么外面有成就，最后都会落叶归根。 人与土地桑梓的情谊，滋养着经久不衰的乡土文化伦理，从庙堂返乡的高级阶层将成为维护乡土社会秩序和管理的精英。 在历史长河中，乡土华人与泥土之间紧密而无法自拔的土地粘度，塑造了乡土中国的经济、政治、制度和文化。

中国的现代化一直被理解为从古老的农业国家向工业国的结构转换。 近代以来的100多年间，经过近代国家官僚工业化、国家工业化、乡村工业化、沿海工业化，中国的结构形态发生了重大的变迁。

但是，如果用农民和土地的粘度变化来衡量变革的成色，结构变革的发生不一定会带来乡土中国的真正变革。 的结构变迁是否会带来农民和土地粘度的一些变化，取决于国家赋予土地制度安排和变革结构变迁中的功能，土地功能定位不同，工业化城市化的推进方法不同，农民和土地松动程度不同。 中国在过去60年中完全利用土地制度及其变革推进了结构转型，但没有降低农民和土地的粘度，从而导致了中国转型的困难和诸多复杂性。

(一)土地产品提供资本积累的国家工业化；

新中国成立后不久，中国共产党开启了从农业国向工业国的转变，选择了重工业优先的国家工业化战术。 基于以农业为中心的经济基础和重工业迅速发展对资本的巨额诉求，农业发挥了为资本形成和积累提供的作用。 三种制度安排农产品批量购买统一销售、集体化和人民公社制度、城乡分割的户籍制度提供重要支持。 统一收购统一销售制度实现国家对农产品的强制定价权和低价获得权，集体化人民公社制度实现国家对集体土地的全部录用和收益支配权，户籍制度实现国家将农民捆绑在集体土地上提供低价农产品的功能。 在以上制度的共同作用下，农民在19511978年间以税收的形式向国家提供978亿元的贡赋，以工农产品的价格开刀向国家提供5100亿元的资本，扣除国家对农业的投资，提供1760亿元，农民为工业化提供4340亿元的净积累， 为了形成比较完善的工业体系和门类，1952-1978年我国工业生产年均增长率然而，国家计划工业化时期启动和推进了结构转型，但其变迁方法是将农民牢牢地捆绑在集体所有土地上，从而实现他们的自由迁徙权和工业化。 其本质是一个不放松乡土结构转换、也动摇不了费孝通意义的乡土中国。

(二)开放土地权利的乡村工业化；

从1980年开始，中国农村改革改变了结构转换的推进方法。 另一方面，农村土地制度改革提交国家，完成集体，剩下的在自己的合同结构下，将集体所有土地分配给集体成员，农民获得承包土地的采用、收益和农地农用转让权，家庭经营成为农业基本经济制度。 农地权属重构不仅带来农民生产积极性的高涨，也凸现了集体低效制度下的农村剩余劳动力，他们不得不在农业经济活动之外寻找就业机会，成为推动结构转换的核电站力量。 另一方面，受到城乡隔绝和国有体制低效的束缚，农民参与非农经济活动必须在乡村突围，乡村工业化成为国家工业化以外的另一条道路。 重要的是，乡镇公司的异军突起取决于国家向农民开放集体土地从事工业化的权利。 与计划经济时期农村集体土地只能为国家工业化提供廉价粮食的功能不同，为了处理农村剩余劳动力的就业，这一时期的国家政策允许农民在集体土地上运营公司，农民利用自己的土地建设城镇。 1985-1998年间，建设用地农村集体建设的增量远大于城市，整个国家的结构转换主要由农村工业化推动。 1981-1994年，乡镇公司职工从2969.85万人增加到11329.97万人，到1992年乡镇公司创造的产值占工业增加值的三分之一。

与把农民绑在土上，排斥在国家工业化的大门之外相比，集体土地的农村工业化开放了农民在农村地区参与工业化的权利，农村分工分工分工降低了农民就业和收入对农业的依赖性。 但是，无论是乡村工业化还是农民自主城市化，都仍然被本乡本土包围，没有带来农民和土地粘度的变化。 他们没有离开故乡，也没有离开土地。 也就是说，它是自带口粮进城者的一部分，无论是身份、公共服务共享还是基本权利的获得，都没有改变农民乡土的成色。 集体土地工业化、城市化确实改变了我国结构转换的推进方式，同时在就业和收入方面降低了农民对土地的依赖，但并没有根本改变农民和土地的粘度，因此仍然没有脱离费孝通意义上的乡土中国。

(三)实现快速发展的工业化、城市化

1995年，特别是1998年以后，中国不仅推进结构转换的方式发生了巨大变化，而且工业化城市化进入了高速公路。 一是园区工业化的兴起。 开发区、工业区遍布全国各行政层面，数量剧增。 开发区最高峰达到6866家，规划面积为3.86×； 104平方公里，2003年国家喜欢整理整顿开发区，保存的开发区还有1568家，规划面积9949平方公里。 异军突起的乡村工业化退场，特别是中西部地区的大部分乡镇公司都熄火了。 由于体制环境和开放程度的不同，以沿海为主的园区工业高速增长，使中国成为世界制造工厂。 二是城市化进程加快。 1998-年，中国城镇化率以每年35.89%的速度提速，城镇建设区面积从21380平方公里扩大到54331.47平方公里，年均增长率达到5.32%。

工业化方法从农村工业化向园区工业化的转变和政府主导的城市化进程的加快，起因于1994年实施的分税制从根本上改变了地方政府的激励结构。 另一方面，由于制造业75%的税收向中央政府提出，地方政府出于鼓励乡镇公司税收减少、风险增大快速发展的考虑，将工业的快速发展转向园区土地招商引资，避免了以政府信用担保快速发展乡镇公司的风险，同时低价征收 另一方面，由于与城市快速发展相关的建筑业税、营业税和土地出让金归地方所有，地方政府快速发展城市的热情高涨。

成为更根本和持续动力的是1998年以后土地制度的几个重要变革。 一是1998年《土地管理法》的修订和实施，为地方政府谋求快速发展提供了制度保障。 根据该法，农地转为建设用地必须实行征地，任何单位从事非农建设必须采用国有土地，国家对土地实行用途、规划和年度指标的管制，政府必须取得垄断土地的权利。

二是实行土地有偿采用制度。 土地管理法确定土地开采权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿采用制度。 国家作为土地所有者，以市县级人民政府为代表，将国有土地开采权有偿转让给土地采用者，土地采用者按照转让合同约定向国家支付土地采用权转让金。 1999年以来，不断加大土地有偿录取制度改革，减少用地分配比重，增加有偿录取比重。

三、从2003年开始实施经营用地募集制度，大大加快了土地资本化进程。 由于商业、住宅、旅游、娱乐等经营用地一律拍卖，地方政府成为土地差距收入第一获得者，2003-2008年，地方政府拍卖土地所占比例从27.78%增加到81.91%，土地拍卖收入为5421.31。

四、2008年后，为应对国际金融危机，允许地方政府设立融资平台，以土地为抵押，实现土地金融化。 截至年6月30日，各地设立的各级政府投融资平台达到11740家。 地方政府依靠土地产生财产阶段的土地转让收入，从新事物恢复旧物的杠杆作用转移到以土地抵押和质押为中心的杠杆作用。 2008年，84个城市土地抵押面积从249万亩增加到7360万亩，增长1.95倍，土地抵押金额从13300亿元增加到113000亿元。 土地成为融资的工具，地方政府的融资行为之所以与土地转让收入分离，关键在于土地能否融入资金，地方政府对土地的依赖就变成了对土地融资的依赖。 地方政府无论是举债还是借债都高度依赖土地抵押。

在园区工业化和土地上财、土地融资城市化的力量下，农民实现了真正的离土、离村。 中国流动人口总数2000年左右达到1.43亿，其中跨省流动人口4242万人，从乡村流出的人口为8840万人，占总移动人口的62%。 截至2004年前后，中国总流动人口达到26139万人，流动人口总数超过2.2亿。 根据农业普查和历年农民工监测报告的相关数据，1996-年，跨省流动农民工从2330.9万人增加到7717万人，占外出农民工的比例从32.5%上升到50.3%。 中西部地区成为支撑出口导向工业化的廉价劳动力出口基地，中部地区跨省流动农民工所占比例达到69.1%，西部地区跨省流动农民工占56.9%。 但是，农一代的地域间移动并没有朝着融入城市的市民化方向迅速发展，而是形成了数量庞大的两栖类人口和所谓的候鸟性移动，他们在季节上往返于东部地区和内陆农村之间。

从20世纪90年代末开始移居的农村一代，在外面经历了约20多年的艰苦战斗和流浪之后，最终的归宿是回乡。 造成这一结局的首要原因是农民缺乏立足城市的公共政策和制度歧视，在经济快速发展模式和城市治理方式变革缓慢的共同影响下，农民工群体既难以享受城市居民同等的公共服务，也难以涉足城市。 农民工不容易获得城市住房(包括租赁住房)、子女教育、社会保障等各方面的公平对待。 农民很少期待长时间呆在城市里，为了在尽可能短的时间内积累越来越多的资金，积攒回家生活的费用，一般要忍受更长的工作时间和比较艰苦的居住条件等。 许多流动人口在城中村和城乡结合部等廉价城市社会边缘地区条件恶劣，选择住在违章建造的房子里。 城乡居民的权利差距继续扩大。

中国独特的土地制度和变迁方法推动了快速的结构转换，但由于城市对城市农民缺乏权利，他们重新回到了故乡。 从就业和收入来看，农民和土地的关系从根本上缓和了，但是由于城市农民缺乏城市的权利，他们只是充当了城市的过客，回到了乡土。

本文刊登在《北京大学学报(哲学社会科学版)》年第3期，原标题为城乡中国土地问题，这里是原文的一部分摘录。

本文：《“农地关系的惊人变化会将中国社会连根拔起吗？”》