“贺雪峰：应做好“小农户”与“大水利”组织对接”

——试论大中型水利建设与小小型水利建设的关系

文案摘要:在国家通常无法直接投资中小规模水利设施的背景下，大水利与农户微型水利之间存在着连接困难的巨大断裂。 水利建设中经常谈到“最后一公里”的问题。 即如何连接水利工程的末端和农田水利。 从表面上看，这是一个工程问题，但其本质是小农和大中型水利设施不能分散对接的问题。 因为“最后一公里”不是硬件问题，而是软件问题，不是投资问题，而是招聘问题，不是工程问题，而是组织问题。

大中型水利建设与小规模水利建设的关系是目前农田水利中最基本的问题之一，如果不妥善处理这一问题，农田水利建设就不可能。

我国是季风型气候国家，雨热同步，水旱灾害频繁，特别是干旱多面积大、频次高。 这就是所谓的三年一次的干旱，五年一次的干旱。 近年来，几乎每年都发生全国性的高强度干旱，如2006年重庆大旱、2009年河南大旱、年西南大旱、年华中大旱等。 与频繁大旱的现实相比，通常需要建设体系健全、结构合理、大中小型的水利体系，其中大中型水利设施需从大江大河大湖大水库调水，以应对大旱的可能性，小小型水利需要处理正常年景的农田灌溉需求。

这一观念认为，健全的农田水利系统应该包括两个相对独立的子系统，其中大中型水利是应急系统，小小型水利是常规系统。 以这种相对独立的大小水利划分为基础，农田水利建设又向两个方向发展。 一个是投资大中型水利国家发挥保障和保底作用，另一个是小型水利“民办协”，调动农民投资水利的积极性，保证在正常年景下，农民能用自己的力量处理农田灌溉问题。

目前，全国农田水利建设基本上是基于以上思路展开的。 但是，笔者通过调查，发现这一构想存在严重问题。

大水利和小水利不应该是竞争关系

目前，大水利与小水利的关系不是相互依存和相互支持的关系，而是相互竞争的关系，是两个相对独立的体系。 小水利想通过自身的完整性代替大水利，但是大水利长时间不用(例如5年到10年不用)，所以水利设施很快就会损毁，管理保护也会出现问题。 但是，由于担心十年一遇的大旱，即使已经建成的大中型水利设施多年未被采用，国家也不能毁损这些大中型水利，必须经常对大水利进行大规模、高投入的维护。 特别是农村税费改革以来，一方面国家加大了对大水利的投入力度，大量资源投入到大中型水利设施的维护上，另一方面大水利越来越不能发挥农田灌溉的作用，大中型水利设施的采用时间大幅减少，采用效率大幅下降。 在这种情况下，小水利越来越得不到大水利的日常支持，越来越完整地建设，投入更多，价格越来越高，风险也越来越大。

这让我想起人民公社时期水利建设的一点经验。 当时，大小型水利之间并不是人为地分为两大块，而是一体地进行设计。 其中，大江大河大湖大水库调水的大中型水利设施是农田水利的基本保障，也是中小型水利的基础。 而中小水利设施不仅是处理农田基本灌溉的需要，也是大中型水利设施的有机组成部分，是大中型水利设施藤“结瓜工程”的有机组成部分，也就是大中型水利和中小水利是一个有机整体，相互依赖、相互支撑 的水利相互支撑，小水利有大水利支撑，小水利第一是辅助，比较简陋，要依靠大水利。 小水利不是一个比较完善的体系。 相反，小水利必须依靠大水利，所以大水利必须经常被采用，大水利的采用如果频繁高，管理就会好起来。

因此，大小水利的关系理想的是大水利为小水利提供保险，即小水利适应常规条件的农田灌溉，大水利为小水利提供基本保障。 由于有大水利的保障，小水利可以相对不健全、精巧、完整地建设，但首先作为大水利的补充，大水利与小水利之间的互补和相互支援，不仅大大增强了农田的抗旱性，而且大水利可以经常使用，为小水利提供保险，因此小水利建设的投资很少

分散小农户与大中型水利设施的对接问题亟待处理

取消农业税后，由于没有适合采用大水利的组织体系，大水利难以发挥作用。 具体来说，大水利无法直接面对成千上万的小农户。 取消农业税前，农村集团三级组织租用征收农业税的机器，征收灌溉费用(联合生产费)。 取消农业税后，农村组织退出农村联产事务，离开农村组织，大水利无法面对农户，大水利无法这样发挥作用，也无法支援小水利。 大水利退出日常农田灌溉。 水利越大，小水利就越要自给自足，农户就越要大力投入小水利。 直到遭遇了十年一度的大旱灾，小水利完全处理不了农田灌溉问题，旱灾成为地方政府头等大事的时候，地方政府才介入了大水利。 虽然通过地方政府的信用担保和政治强制采用了大水利，但由于十年未使用的大水利一直未被使用，突然被使用，不能太简单地使用。

为了保证粮食安全，国家必须投资建设大水利。 农民为了处理日常农田灌溉问题，由于大水利没有保障，必须自建独立的比较完整的，必然是高投入、高价格、高风险的小水利。 水利和小水利之间的有机联系被切断了。

更糟的是，取消农业税后，由于农村组织退出农村联产事务，适合小农的水利是打井、挖堰等小型水利，而通常水利部门定义的灌溉面积不足1万亩的小型水利，对农户来说，已经是大型水利，这样的小型水利，一户建小农 因此，我们通常所说的大水利和小水利之间，也有大水利、中小型水利和微型水利的关系。 目前，在中小水利与小型水利的关系上，仍处于大水利与小水利之间竞争、相互瓦解、相互排斥的关系。 在国家通常无法直接投资中小规模水利设施的背景下，大水利与农户微型水利之间存在着难以联系的巨大断裂。 水利建设中，经常谈到水利工程末端与农田水利如何连接的“最后一公里”问题。 从表面上看，这是工程问题。 其本质是分散小农和大中型水利设施无法对接的问题。 因为“最后一公里”不是硬件问题，而是软件问题，不是投资问题，而是招聘问题，不是工程问题，而是组织问题。

如何组织农民是一个重大的现实问题

由于中小规模水利面临的困境，水利部门有组织小农户的强烈愿望，有三种组织小农户的方法。 一是集体，包括取消农业税前农村组织介入农村共同生产事务，农村组织发挥“统一”功能的制度安排。 取消农业税后，集体组织农民似乎已经不可能了。 二是农民合作，水利部门推荐的方法是组织农民用水户协会。 从全国情况来看，农民用水户协会几乎没有成功的先例。 虽然农业部一直在推进农民专业合作社，但几乎和没有成功案例一样。 三是资本组织农民，简而言之，就是将大部分农民排斥在农业之外，让资本扩大经营规模，应对土地经营规模过少而无法与大水利对接的困境。 在中国有9亿农民的背景下，这显然是不可能的事件。

农户经营规模太少，无法与大水利进行有机对接。 这是当前农田水利建设中的主要难题，其主要表现为大水利与小水利的关系问题，具体开展得更多更复杂。 对农户来说，适合小农的水利是小型水利，所以小型水利与价格高、风险大、投入多、旱涝保收能为中国提供粮食安全保证的大水利有很大的落差。

如果农户完全分散，国家不仅无法从农民身上提取资源，而且难以比较有效地将资源分配给农户。 如何组织农民是一个极其重大的现实问题。 目前，农业水利部门有通过资本进入推进农业规模经营，处理农业与市场、政府的相对应对的强烈冲动，明显缺乏对当前我国三农问题的整体考虑，没有认识到农业问题是次要的，最重要的问题是9亿人的 如果最终结果是资本组织农户，农业问题没有得到处理，但农民问题可能更为严峻，没有得到解决。 因此，在如何组织农民的问题上，有关部门必须进一步深入探讨，采取适合中国国情的方法。

资料来源:中国改革报

本文：《“贺雪峰：应做好“小农户”与“大水利”组织对接”》