“焦长权：乡土社会与现代国家”

乡土社会不是国家手中的傀儡，其最基本的价值大体上只是隐藏在革命的风暴中，一旦风平浪静，它们就会再次浮现出来。 国家政权必须具备如何适应乡土社会，提高国家对乡土社会的应对能力，以及乡土社会内在逻辑心所必需的畏惧。

」 末端治理的新悖论

中国的后发型现代化之路，经过100年的发酵和实践，终于在过去的30多年里总爆发，展开了千年不遇的变局画卷。

就农村而言，20世纪80年代以来，随着集体农业和人民公社体制的解体，市场经济体制和意识形态长驱直入，具有一定封闭性和共同体性质的村庄大门大开，庞大数量的青壮年劳动力长时间在城乡之间流动，通过东部沿海的制造工厂，中国最底层的农村家庭， 这一系列巨大的变化，对中国基层长期存在的基本社会结构和价值观产生了巨大的冲击。

随着村落社会结构和价值观的变化，国家的农村管理体制也在短时间内发生了革命性的反转。 20世纪80年代的承包责任制和乡镇公司迅速发展，带来了农村的短期繁荣，但1980年中后期农民负担问题开始暴露出来。 1994年分税制改革，一方面导致地方财政收支缺口扩大，财政支出压力剧增，财政压力几层一层向下蔓延，最终传到农民手中。 另一方面，分税制也深入调整了基层政府与乡镇社的关系，切除了两者的直接利益纽带，基层政府纷纷抛弃了乡镇社，导致了地方财政和经济活力的萎缩。 这种增加和减少，使农民负担剧增，农村经济陷入破产边缘，国家和农民的关系也异常紧张。 进入新世纪，这个体制终于不可持续，国家坚决取消农业税，进行农村综合体制改革，农村基层政权被彻底削弱，基层政权越来越漂浮在乡土社会之上。

农业税被取消，国家迅速增加了对农村的财政转移支付，公共财政覆盖和对农村反哺的力度大大加强。 过去十年，国家财政三农支出的数量和比重迅速上升，成为财政支出的最大部分。 农村基础设施和生产生活条件明显改善，过去以剥夺性为主的城乡二元结构，逐渐呈现出一定的保护性特征，农村户口的价值迅速凸显，也出现了农民不愿转为非农户口、非农户口想回归农村的现象。 与此同时，基层政权的作用和功能也悄然发生了变化，不再呈现农业税取消初期无为的状态，反而忙于国家大规模的财政资金注入。 这些财政资金都是以项目制的形式实施的，县级各职能部门是项目规划和责任主体，乡村基层政权为此提供打杂和协调服务； 基层政权薄弱的组织结构和许多实务任务之间出现了明显的紧张局势。 不仅如此，基层干部的执政权限和手段也比以前大大弱化，加之基层干部微薄的政治经济待遇，其怨恨不断积累。

与农村宏观政治经济环境的迅速改善不相符的是，农民对基层政权和干部的态度和观念似乎没有同步改善，国家和农民的关系没有达到水乳交融的和谐境界。 许多研究和基层干部的反映表明，农民对基层政权和干部的不满和不满并没有因为农业税的取消和公共财政覆盖农村而大大减弱，反而呈现分散发展的状态，基层干部只能偷偷地做好事，而不是辛苦讨好的作用 基层干部的不满和农民的不满交织在一起，呈现出复杂的政治形势。 这是基层统治的悖论现象，对基层政权提出了巨大的挑战。 这种悖论现象在基层很明显。 今年洪灾救援后，湖北省一位基层干部写的短文《洪灾干部的哀叹，在我水中工作，民众看到翻船》成为公众话题。 这篇文章得出了极其悲观的结论。 农民仍然是百年前的愚民，我们真的可以思考我国、国民失去了什么。

▍农民国家观念的代际差异

对于基层干部在辛勤工作期间基层工作难做的感慨，以及农民资质低下的评论，完全可以理解。 但是，作为社会科学的研究者，我们有必要探索背后更深层的原因和机制。 光用愚民刁难的风气改变等语言来总结原因，是思考懒惰的表现。

这种悖论现象的形成，确实不是一日之功，而是有一个历史变迁的过程。 一位学者(基层干部)开始怀念上世纪90年代与干部的关系，认为当时与干部的关系相当紧张，但比现在基层干部的热度要好得多。 这些学者认为，20世纪90年代农民负担失控、基层政权膨胀、干群关系紧张，其原因不在于战术层面，而在于战略层面，即原有体制框架本身难以持续，而在于原有体制的运行过程中存在漏洞和缺陷 这些学者对2000年以后国家短期内肆虐的农村政策调整采取了保守态度。 他们的总体评价是，取消农业税和随后的农村综合改革，造成了当前基层政权与农民之间的悖论关系。

这些学者认为，取消农业税和随后的农村综合改革，不仅极大地弱化了农村基层政权和基层组织，也使基层政权失去了最基本的管理手段，失去了基层政权和农民之间制度化的联系渠道和信息表达机制。 这一认识是正确的，基层政权的过度削弱确实给当前基层治理带来了许多问题。 最典型的是，基层政权在整个政权体系中呈现失去作用的状态。 目前，对中西部地区大多数乡镇政权来说，财政上实行了极为严格的乡财县治理，使乡镇失去了独立一级的财政地位，基本成为县级政府的结算机构。 从人事组织来看，不仅乡镇机关力量薄弱，而且其事业单位也大量改革或划归县直部门主管。 从村级组织来看，大型村合并组大幅扩大了村面积，各村级组织成员大幅减少，不少村干部仅有一人，村级组织承担最基本的入驻下达功能是不可逮捕的。 但是，这样软弱的乡镇政权，需要各自承担全面的管理责任，上面有千根线，下面有一根针。 国家政权体系最终必须与乡土社会合作。 乡镇政权就是这样的结点，乡镇政权对管辖地区负有全面的责任。 但是，它不是完全万能型的政府。 在基层政权组织结构上的削弱与其应承担的功能之间存在着明显的张力。

但是，基层政权自身面临的这种困境并不一定会导致农民对基层干部的怨恨和忽视，也不能推论出应当回到农业税取消前的管理体制上来。

事实上，农民对基层干部不感兴趣而忽视，重要原因是20世纪90年代过于紧张的国与农民关系的后遗症，尤其是其紧张关系给农民的内心世界带来的扭曲印象。 笔者为此进行了一些调查，结果发现农民对基层政权和干部的心理状态存在明显的代际差异。 从整体上看，20世纪90年代是否有与基层干部长期交流的经验，是影响农民对基层政权和干部心理状态的重要因素。

2000年以后成年的农民和1990年代长时间外出务工的农民，不能对基层政权和干部谈太深的印象和态度，他们不在意这些干部是谁。 他们对基层政权的印象只是入驻盖章和签字。 这些农民的主体是新生代农民工，他们毕业后很少去东部沿海地区打工、做家务，对农村基层管理也没有质的感觉。 他们受过比父母更好的教育，熟悉现代新闻和网络工具。 这是因为对外部各种政治新闻很敏感。 结果，最典型的现象是他们对整个国家的官员集团没有好感。 对国家反腐倡廉工作十分关心和衷心赞赏。 受这种周边环境的影响，他们对家乡的基层政权和干部群体也容易形成一点脸谱化的认知。 最典型的假想是基层干部贪污和鱼肉民。 虽然这些都与现实世界相差甚远。 与父辈相比，他们对基层政权和干部群众的认识没有质感，缺乏具体的亲近性，但受新闻互联网等外部媒体的影响，形成了一点抽象的刻板印象。

父母和他们明显不同。 他们长期在农村经营农业，与基层政权和干部长期交往。 特别是其中大部分亲身经历了20世纪90年代中后期基层政权和农民之间的紧张摩擦，他们和基层干部之间的感情非常复杂微妙。 如果是在这一时期与基层干部发生冲突摩擦或被基层干部治理的农民，他们就会形成对基层政权和干部的终身厌恶。 笔者在基层调查中遇到的一个例子非常能证明问题。 20世纪90年代的一位村干部，后来在当地给小业主打工。 因为他曾经得罪了很多村民，现在很多农民一看到他就故意揶揄他，叫他书记，有些当面羞辱他。 还好他已经看得比较仔细了，但他有点反省地对我说。 “当时也是特殊的背景吧。 我现在想起来有点害怕。 老百姓那时很听话，干得很好。 如果是现在的话，我可能早就被他们杀了。 所以，他们任何冷言冷语我都错了。 是谁让我们那时做了那么厉害的事？ 。 他还举例证明，为了计划生育，把怀孕7月的产妇逼到强制流产，当时丈夫不在家，产妇奶奶哭着看着基层干部把媳妇拉进流产，为什么他会害怕？ 他说那个样子一辈子也忘不了，后来回头想想，如果那时主人正好回来，或者因为其他因素，周边小农户的感情激化了，一定会发生暴力的事情。 他说在那次事件之后，很长一段时间里他都害怕暗算他。 应该说这样的故事在村子社会里屡见不鲜。 那一代人是与基层政权和干部博弈、摩擦的农民，他们对基层政权形成了属于那一代人的刻板印象。 就像经历过集体化时期的农民所拥有的特殊体验和对毛式干部的特殊认识一样，那是一代人的心理记忆。 随着时间的推移，现在基层政权的结构和功能发生了很大的变化，20世纪90年代其基层干部已经转移或分化为其他职务，但那一代农民仍然自私自利地保存着对基层政权和干部的印象，影响着现在干部的交流和交流。

集团化体制的具体和用途

目前，一位学者(和基层干部)开始怀念20世纪90年代的国家和农民关系形态，这一现象表明，对当时农村治理体制以及国家和农民关系的本质仍然缺乏深刻的认识和反思。 事实上，20世纪90年代的农村统治体制及其与国家和农民的关系，仍然是20世纪49年以来国家对农村控制和汲取关系的历史延续。

近代以来中国革命，需要应对的根本问题之一是外部冲击形成的帝国体制和社会整合的整体危机。 正如邹西指出的那样，共产党的成功，正是因为通过高度组织化的体制重组整合基层社会，形成了全能型的政权，克服了中国近代以来的社会整体危机。 对国家现代化来说，这种全能型政权的重要而具体的任务之一是，在不能通过向外国殖民来获取现代化资本的原始积累的情况下，中国要完成现代化原始资本的积累，就必须从农村的高比重长期汲取少量的农业剩余 1949年以后建立的农业集体化和人民公社体制，是为了从农村汲取资本推进国家现代化事业，其重要而具体的体制之一是强制性的粮食批量购买统一销售。 这个体制建立之初，陈云就决定，2桶炸药选1桶轻的没办法。 从新中国成立到改革开放期间，中国粮食亩产和总产量迅速增长。 但是，由于农业生产的剩余大部分被国家无偿吸纳，农民的生活长期没有得到很大改善，生产队每年的总产量规模越来越大，农民每年的劳动时间越来越长，但劳动点数长期没有增加或下降。 这种体制的运行，既有农民失去自由、生活水平长时间下降、政治运动和动员持续维持高压政治环境的特殊代价，也有红色意识形态保驾护航的特殊代价。

农业集体化后期，这种体制弊端终于出现，根本弊端已不可避免。 国家必须调整农业集体化体制，人民公社也解体了。 但是，国家在农业剩余分配方面，没有进行实质性的调整。 农村家庭联产承包责任制是有负担的承包，各生产队在土地承包时，还按土地面积承包原生产队对国家和集体的任务。 也就是俗话说，把足够的东西交给国家，给集体留下足够的东西，剩下的都是自己的。 在联产承包责任制初期，农户取得了农业生产自主权，因此受集体化体制限制的生产积极性短期内一次也没有得到释放，加上集体化时期遗留下来的非常完善的农田水利设施，农民收入显著增加，农村出现了短期繁荣。 但是，几年后，农村经济很快疲软，农民负担问题迅速浮出水面。

事实上，由于农村改革是一项有负担的承包，国家对农村的高比重汲取一直无法调整和改变，只有改革初期农业生产效率的明显提高和宏观经济形势的整体好转部分掩盖了农民负担沉重的事实。 改革后的体制中，在农业生产中农民获得了全面的生产自主权，通过各种改革(废除人民公社、允许农民有条件地迁徙等)使农民获得了自由迁徙的权利，但在农业剩余分配中仍然存在着集体化时期的实质结构的巨大悖论 换言之，在失去集体化生产和对人身组织控制的基础上，国家仍然要通过对农村的高比重汲取来推进现代化事业，这是一项难以完成的任务。 家庭联产承包责任制实施后不久，农民负担问题迅速暴露出来。 例如，1985年10月，中共中央、国务院在《关于制止乱摊派、乱收农民的通知》中指出，近年来，党中央、国务院要求切实减轻农民负担，但大部分地区农民负担仍在增加，部分摊派项目达数十种， 乱罚款远远超过农民负担能力1990年2月发布的《国务院关于切实减轻农民负担的通知》中指出，近年来，部分地区和部门陆续向农民摊派、收款、集资，使农民负担越来越重，许多地区农民人均负担 事实上，在严密的组织体制(人民公社)和各种政治动员保障不足、红色意识形态逐渐退潮、农民越来越自由流动的大背景下，要从分散的小农户身上继续高比重汲取农业剩余，必然的结果就是农民的负担和基层政权的失控。 基层政权膨胀、收费养人、收费养人的恶性循环，在20世纪90年代中后期彻底爆发，再现了20世纪上半叶国家政权建设的内卷化形象，这是各界皆知的故事，在此不再赘言。 特别需要明确分析的是，1994年的分税制改革实际上只是摧毁农村经济的最后一根稻草，不能简单地将1990年代中期以后农村的破产归因于分税制。 20世纪80年代初农村改革后的体制设计有着难以克服的内生困境。 在这种体制下，基层政权和农民负担失控有很大的必然性，分税制改革一次也没有重复，这加剧了地方政府财政收支矛盾，这种压力最终传到农民身上，加剧了现有农民的负担问题，最终导致局面失控。

总的来看，从1949年以来到取消农业税为止，国家对农村的战术方针是以农村为代价推进国家现代化建设。 其中，以农村改革为时间节点分为两个阶段，在农村改革之前，在一个整体体制的管理下，国家对农村的汲取取得了成功，极大地推进了国家现代化事业。 但是，这一体制在集体化末期表现出严重的弊端，国家必须推进农村改革。 改革后，国家也想通过汲取农村来促进现代化，但体制困境在短时间内凸现，1994年分税制改革，彻底激化了现有矛盾，基层政权和农民负担迅速失控，国家汲取农村以失败告终。 冷静地看，国家在集体化时期成功农村也是没有办法的事。 为了积累现代化的原资，那个时候不仅农村，城市工商业经济也长期实行高积累、高投资的再生产体制，人民的生活水平也长时间在低位运营，但比农村有所缓和。 正是全国人民用长达三十多年的紧固带进行建设，使我国初步完成了现代化原始资本积累，初步建立了较为全面的现代基础工业体系，农村生产生活环境也得到了明显改善，特别是农业生产的基础条件(农田水利、农田建设)得到了很大改善。 但是，这些成果的取得是被逼得很大的结果，整个国家和全体人民为此付出了很大的代价。 而且，集体化时代国家汲取农村资本的成功，归根到底是水平上的成功，还不太能说是身体水平上的成功。 因为其体制是特殊条件下的特殊产物，本身有难以克服的内在矛盾。 家庭联产承包责任制是为了应对任何矛盾和困境。

因此，对集体化时期的认识需要从身体和用的两方面来看，既不能根据用的层面的成功来否定身体层面的内生困境，也不能根据身体层面的困境来否定用的层面上的贡献。 从农村改革到农业税取消期间，农业生产体制方面家庭联产承包责任制取得了成功，但在农业分配体制方面，或者国家对农村持续资本的吸纳方面，结果和体制上都失败了。 由于小农经济的农业剩余本身非常有限，从国家分散的小农那里提取农业剩余的交易价格非常高。 因此，如果不运用集体化时期那样高度组织化的行政体制，国家就无法从小农经济中低价格获取大量的农业剩余。 回顾，经过集体化时期30多年的高积累，中国已经初步完成了现代化的资本原始积累，有能力积极减少和逐步取消对农业的汲取和剥夺，并适时出台了对农业和农村的反哺政策。 但是，遗憾的是，由于各种认识和体制原因，我们没有适时积极采取这些政策，而是在严重的三农危机发生后，突然不得不调整三农政策。 这种突然的政策调整，基层政权和村社会都需要调整适应的过程。 从总体上看，农业税取消近十年内基层治理中的悖论现象，有必要置于这种历史变迁过程和宏观政策的背景下加以理解。

▍乡土社会和现代国家

中国现代国家建设的道路之所以有些曲折，除了列强的轮候等外部因素外，一个重要的内在原因是必须基于乡土社会展开。 过度拥挤的小农经济是乡土社会的经济基础，基本特征是耕作规模小、人力压力大、农业剩余少。 这是费孝通在《乡土重建》中集中讨论的问题，因为要从农业中汲取现代化的资本积累，其难度非常高。 1949年以后到农业税取消，国家农村政策的核心和要点，也就是按照小农经济顺利进行资本积累的方法，现在这个问题终于得到了彻底的解决。

从小农经济中汲取资本积累不是在乡土社会基础上建立现代国家的唯一问题。 乡土社会有着特殊的社会结构及其价值理念，它与现代国家之间不是天然的和谐关系，两者之间往往存在着较大的矛盾和张力，如何解决这些矛盾和张力，是建立现代国家需要克服的问题。

20世纪40年代，费孝通指出，从基层看，中国社会是乡土性的，搞清楚我所谓的乡土社会的概念，有助于了解具体的中国社会。 他用乡土一词翻译earthbound，是由农业多、工业少、自给自足和基于这一经济基础上诞生的一系列上层建筑组成的社会文化，《乡土中国》等书正是拆解了乡土社会的社会结构、价值理念和管理机制 从社会结构看，父系家族是乡土中国最基本的结构单位，以人伦为基础的贫富差距结构是最基本的结构形态，社会范围是由一条个体联系构成的互联网； 互联网的所有节点都附着着道德因素。 因为，这个乡土社会缺乏普遍的道德观念。 道德的功能是维持和巩固个人之间的联系。 更加复杂的是，乡土社会正在发生戏剧性的变化。 以前，以农村血缘为核心、以家庭为基本、以大家庭和小家庭为基本的扩大格局流传下来的地缘村落面临着各种冲击，家庭结构长期不完善，代际关系扭曲，老人自杀率高，村共同体处于崩溃的边缘。 曾经，连维护村落社会结构与秩序的基础价值观都发生了动摇重组，最基本的对错观念、价值大概和规范评价也开始受到质疑，出现了缺乏公德个体的极端现象。 当然，无论新的乡土中国多么新，无论向哪个方向发展，乡土中国仍然是其最基本的出发点。

礼治秩序、长老治理等是古来流传的乡土社会地方治理的关键词，高级化是理解国家与农民关系的关键，双轨政治是基层良性治理的隐蔽机制。 现代国家建设对乡土社会现有的管理体制和秩序模式产生巨大的冲击。 例如，费孝通认为，民国时期基层政权建设导致双轨政治解体，以高级化为中心的自下而上的非正式政治轨道被国家废除，自上而下的政治轨道单方面延伸，建设到各家大门之中，结果破坏了地方自治单位的完备性，基层行政僵化， 另外，由于现代法律与乡土社会结构之间的紧张，法律下乡的结果是得不到法治秩序的利益，破坏礼治秩序的弊端已经发生。 费孝通关于乡土社会遭遇现代国家后出现的这些悖论的讨论，对理解当前的基础性管理困境仍有很大的启示。 笔者不能像费先生那样全面论述这一点，试着就现代国家建设过程中应该对乡土社会采取怎样的战术姿态进行一点讨论。

集体化时代的农村体制之所以在身体方面很难说是成功的，除了组织体制具有内生困境难以持续之外，一个更深层的原因是，国家对乡土社会的战术姿态很难说是妥当的。 在革命理论和革命话语的诱惑下，1949年以来，国家对乡土社会采取了全面的革命和改造的战术姿态，改造乡土社会以适应和建设现代国家是背后一贯的想法。 例如，就经济体制而言，革命国家理论上否定了小农经济与现代国家的一致性。 因为，这是为了消灭分散的家庭农业，建立现代化规模的农业，是国家改造小农经济的战术选择，不是完全为国家汲取农业剩余的策略行为。 就社会结构而言，教育农民培养社会主义新人是国家一贯的深层目标，土地改革、社会主义教育运动等各种政治教育运动都奉行了这一战术。 就其中一项具体的政策措施而言，它们对农村的快速发展和现代化确实有一定的促进作用。 例如，通过土地改革开发农民的自觉、农民的扫盲运动、通过各种政治运动树立和传播现代国家观念等。 但是，国家对乡土社会的全面革命态度，本质上就像国家随意打扮乡土社会的灰姑娘，对乡土社会的一点基本结构和价值理念缺乏最低限度的敬畏和尊重，是对革命理论和革命行动过分自信的表现。 实践表明，乡土社会不是国家手中的傀儡，其最基本的价值大体上只是隐藏在革命的风暴中，一旦风平浪静，它们就会重新浮现出来。 而且，国家许多革命运动只有援用乡土社会微弱的内在行为逻辑，才能深入，国家对乡土社会的全面革命，只能在理论上体现，而没有在实践上完成。

因此，集体化时代国家对农村的全面革命实践表明，对乡土社会进行全面革命改造以适应和建设现代国家的战术姿态需要反思。 在新的历史起点上，国家建设的首要目标不是如何改造乡土社会以适应理想化的政治体制和秩序，而是国家政权应该如何适应乡土社会，提高国家对乡土社会的应对能力，对乡土社会的内在逻辑心存敬畏。

从这个角度看，近年来国家与农民关系的悖论现象，包括洪灾救援后基层干部的困惑，可能会有新的认识。 总体上，许多地方官员仍然用改造乡土社会建设现代国家的思路来思考当前国家与农民的关系。 这是因为人们得出农民还是百年前愚民的结论，或者提出农民失去了什么的问题。 背后的潜台词是，农民仍然是教育改造的对象，当前农民在集体化时期失去了教育改造的成果。 说得具体一点，官员不动的场面确实让基层官员不满和沮丧，但如果因此继续沿着全面改造农民和乡土社会的国家道路思考问题，实际上并不容易出台建设性的政策措施。

也许，真正调整国家对乡土社会的战术态度，对乡土社会采取必要的敬畏和尊重，真正扎根乡土社会，建立具有一定乡土性的现代国家，是我们迫切需要应对的时代课题。 否则，国家越现代，和乡土社会之间的张力就越大，和乡土社会的距离也就越远，国家也可能会站在沙滩上。

本文刊登《文化纵横》年10月号，原题为“国家与农民关系悖论的生成与转换”。 [/s2/]

作者是北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院

本文：《“焦长权：乡土社会与现代国家”》