“贺雪峰：农村基层治理的“精准”难题”

在基层治理中，各种相互作用的发生具有很强的偶然性、突发性，参与相互作用的各方面都是高度个性化的，由各种具体关系联系在一起，而且钥匙破碎多而庞杂，模糊不清。 基层的管理非常困难。

以最低生活保障和扶贫为例。

根据国家相关政策，农村最低生活保障和贫困家庭评定标准由地方政府制定，人均收入低于政府标准的农户家庭都应纳入低收入或贫困家庭。 为了不让贫困阶层堕落，必须尽全力保证。 但是，实际上，要做起来并不容易。 其最大难题是无法准确计算农户收入，而且非收入支出的多寡明显影响农户的家庭经济状况，支出型贫困也是真实存在的。

农户收入之所以难以准确计算，是因为目前农户家庭收入中仍然存在普遍的自给自足经济、实物经济、现金经济，这些经济中缺少薄记，几乎不可能得到准确的统计。 即使农家家庭去城市打工，生意上的收入也基本上都是现金收入。 这是因为统计不容易。 从这个意义上说，中国的农村仍然是自古以来传下来的农业社会，不是现代化完成的现代社会，农户的家庭收入不能按照现代社会的标准准确统计，只能换算估算。

既然不能准确统计所有农户的家庭收入，就不能根据某个地方政府规定的最低生活保障和贫困线，准确计算出各个农户的家庭收入是否低于最低生活保障和贫困线，必须保证最低生活保障，确保所有贫困者都纳入政府的补助

在最低生活保障和扶贫是国家重要政策设计的情况下，国家也要根据财政能力基本明确最低生活保障和扶贫的政策广度和力度，并为此自上而下地提取一定的财政资金。 这个自上而下的财政资金成为地方指导性低的低收入者和贫困者的指标，会连续好几层下达。

指导指标和指令指标有差异，这就允许地方实践有一定的灵活性。 但是，从整体上看，国家每年用于最低生活保障和扶贫的财政预算资金比较固定和早期预算，因此指导性计划必须有自上而下分配的过程。

自上而下的指导性计划，在无法准确计算收入，无法准确识别低收入者和贫困者的情况下，几乎是社区熟人社会明确选出的唯一方法。 具体评选通常是农户申请、村社评审、村民代表评议投票、县乡评审明确手续，其中最重要的手续是村民代表评议投票。 通常，农户申请低收入家庭指标时(贫困家庭也一样)，村社审查不通过的理由不多，但低收入家庭占一定比例、家庭数量多的情况下，县乡二级的审查几乎只能是个错误。 村民代表投票只能根据票数明确低保户，其界限是上级分配的最低生活保障指标。 例如，上级向村里分配了50个最低生活保障指标时，必须按照村民代表会议票数从高到低的顺序统计到第50位。

目前的问题是，村民代表的投票必然会受到各种人为主观因素的作用。 在贫困农户中，有虽然贫困但人际关系很差的农户，也有家庭条件明显很好但与村民代表关系很好的农户。 结果表明，家庭经济条件明显较好的农户被评为低保户，家庭条件明显较差的农户不被评为低保户。 这是因为对低保户农家的访问没有评价。

与村民代表投票略有不同的另一个社区目标是村干部评议低保户。 村干部按全村农户困难程度排序，将最困难的50个农户纳入低保户，可以相对防止人际关系在村民代表中的作用。 而且，村干部对有困难的房子进行排名，如果不公正就会受到指责，必须承担一定的责任。 村干部可能会因此变得更公正。 村民代表的评议不公平，要把责任归结于某个人并不容易。 问题是，实际上，村干部也同样考虑各种人际关系，受到各种主观喜好的影响。 因为这也不容易实现完全的公正。 因为如果村干部有权决定谁是低保户，想成为低保户的农户都会去找村干部，不评价低保户就会指责村干部。 村干部就此要承受很大的压力。

村子是熟人社会，家庭收入不容易准确统计，但很难统计哪个更难。 这正是社区瞄准的特征。 问题是，社区的目标可能会受到人为的影响，从而产生偏差。

在农民家庭收入仍然无法准确统计，难以通过统计收入客观识别低收入者的情况下，识别低收入者几乎是唯一的出路——以社区为目标。 社区瞄准的问题是客观性不足，会发生主观带入和偏差，但通过继续由上而下的监督检查，可以将村社最低生活保障评定中存在的偏差限定在一定范围内。

从某种意义上说，如果将自上而下的指导性最低生活保障指标与农村地区选拔低收入者的方法相结合，并在此过程中发挥县乡再研究的作用，则可以较好地实施最低生活保障政策。

从全国来说，目前的最低生活保障是最低生活保障，全国常规农业地区有不少家庭收入低于最低生活保障的农户。 由于农户收入难以准确统计，只能依靠社区瞄准来评选低保家庭。 另一方面，全国地方政府还通过网络统计农户工资收入、社会保障状况、银行存款、购车状况，发现所有家庭存款3万元以上，购买轿车、在城市购买住房的，应当从低保户中排除。 这个排除法的好处是防止在豪车上吃最低生活保障的不合理现象。 问题是，通常在农业型地区的农村，大多数农户的家庭达不到上述查询系统的排除条款，这种新闻查询识别系统在最低生活保障评价中的作用相当有限。

在上海等发达地区的农村，地方政府为农民建立了较为健全的社会保障体系，农民的外出务工工资收入与社会保障的缴纳相结合，上海农村农民的收入得以透明统计。 而且，上海农村为老年人提供了高水平的养老保险。 这样，上海最低生活保障体系建立的农户收入查询系统，可以根据掌握的农户准确的家庭收入统计，明确低保者。 在上海郊区这样的发达地区农村，建立农户收入查询系统可以准确识别低收入者，充分利用政策工具做到公平公正。

但是，上海模式的问题是，上海农村只有极少数低收入家庭，大多数农户的家庭收入远远超过最低生活保障标准，上海通过建立非常高水平的普及性社会保障体系，将农户收入等情况全面纳入政府新闻查询体系。

现在的问题是，最低生活保障和贫困集中在自然经济和现金收入主导的普通农业地区，这些地区的最低生活保障和扶贫工作不准确。 本来消息就很模糊，所以准确的结果必然会很贵。

以前流传的农业经济社会和在实物经济、现金经济中有很大份额的农村社会，往往是现在中国的贫困高发地区，也是扶贫的要点地区和低收入者多发地区。 这些地区不容易准确获取农民的收入资料，也很难准确识别贫困群体和低收入群体。 在无法准确识别贫困群体和低收入群体的情况下，不准确的社区目标具有合理性。 社区目标不是完美的方法。 实施肯定会受到各种人为因素的干扰，出现各种可能的不公平、偏差。 但是，处理方法并不是据此废除社区目标，而是解决问题，具体处理问题。 从这个意义上说，社区的目标不是理论问题而是实践问题。

基层治理中存在的悖论是，基层事务往往具有极强的偶发性、不规则性、综合庞杂性、连带性、模糊性、非大体性、琐碎性。 这样细致的事务连对错都不容易区分，也不能上升到政治的高度，如何应对和处理这些琐碎的事务是基层治理好坏的关键。

以最低生活保障为例，在基层实施中，最低生活保障制度解决了一些贫困农户的困难，但也带来了各种基层管理难题。 我们在河南省农业省省区进行了调查，农村基层组织最头疼的是评定最低生活保障。 最低生活保障的实施引起了大量的陈情。 与这种类型相反，国家资源向农村转移、建设项目落地导致钉钉户坐定价格，好事不顺、好事不顺是相当普遍的情况。

如果用现代的统治观念处理自古以来流传下来的事务，用规则的方法处理本来不规则的事务，用精确的方法处理本来不明确的事务，用分对错的方法处理本来不正确的事务，用政治的方法处理生活事务，必然会产生各种悖论。

对于这种基层事务，方法不是判决，而是调解，没有对错就不是大体调解，往往只是和五十板一泥，也不需要根治，具体问题具体拆解具体处理。 不期望用根本的方法处理所有的问题，而是将矛盾维持在允许的范围内。 因此，在矛盾发生时，要以具体处理矛盾为目标，逐一处理矛盾，不一定要在线，要从根本上处理问题。

在基层治理中，特别是农村熟人社会，农民长期在村里的生产生活中，有很多公共性的事务，相互依赖，相互影响。 因此，保持村子本身的公共性乃至一定程度的政治性是很重要的。 所有的资源资产一旦被人量化，就有可能将社会回馈给个人，失去社会的公共性。 而且，公共性才构成了村子里和泥潭、调解的基本前提，构成了每个具体问题的具体解体和具体处理的正义基础。

为什么这么说呢，因为为了在基层统治中留下巨大的自由裁量权，必须在基层给予执法的空之间，不能通过互联网扩大到高度的政治化。 必须给予基层执法人员和管理人员执法和管理的空之间。 当然，里面一定会出现恶警和腐败的基层干部。 这很正常，有一个就解决一个。 不放大也不缩小。

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