“张晓山：关于农村集体全部制比较有效实现形式的几点思考”

由大地山脊编辑撰写 :此次继续发行首届三里湾论坛的学术文案。 该篇是中国社会科学院张晓山学部委员在三里湾论坛上对农村集体所有制的相关问题进行的论述。 全文紧紧围绕农村集体整体体制的历史、现状、存在的问题，以及目前探索的形式四个问题，深入分析农村集体整体体制的理论内涵和实践意义，对理解和认知农村集体整体体制及其快速发展有很大的帮助。 全文经作者审查，供同学参考。

关于农村集体整体体制比较有效实现形式的几点思考

只有深化农村集体产权制度变革，才能快速发展农村集体经济。 农村土地制度变革是农村集体产权制度改革这一核心问题的核心。 农村土地制度改革与农村集体产权制度改革紧密相连，的根本问题是从理论、法律、政策、实践上明确什么是中国农村集体所有制，探索其比较有效的实现形式。

从最初的1946年的《中国土地法大纲》，即五四指示)开始，耕作者就拥有了那块田地，强调要废除所有地主的土地所有权，统一平均分配。 孙中山先生讲述的平均土地权，充分体现在1946年的土地法大纲中。 总结来说，《中国土地法大纲》体现了土地改革的总路线，为调动农民革命和生产的积极性，保证战争的胜利，发挥了决定性的作用。 所以为什么说中国革命是土地革命，因为土地改革应该在共产党取得江山方面发挥了很大的作用。 1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》，即临时宪法》将封建半封建土地全部制改为农民土地全部制，保护国家公共财产和合作社财产，保护农民土地全部权利，实现耕作者拥有其农田。 1950年的《中华人民共和国土地改革法》在这里也说过，承认所有土地所有者自由经营、买卖和租赁其土地的权利，废除地主阶级的封建剥削土地所有制，实行农民的土地所有制。 1954年宪法规定保护农民的土地所有权和其他生产资料的所有权。

从今天( 9月26日)的讨论中得到的启示是，从土地改革到1954年期间，互助组、初级社有很多文案，以及土地改革后，农民拥有了所有权利，农民拥有了所有权利后，如何合作？ 看了1955年的《农业生产合作社示范章程草案》，在统一采用员工土地、牲畜、农具等主要生产资料的同时，组织将这些生产资料逐步共享化的员工进行联合劳动，统一分配员工的联合劳动成果。 它还论述了逐步使用生产资料的劳动群众集体全部制代替生产资料的个人全部制。 也就是说，从我查看正式文件的过程中，到现在为止，集体所有制被提出来了，生产资料的劳动群众集体所有制代替了生产资料的个人所有制，逐渐得到了利用。 然后将农业生产合作化，同时分为初级和高级两个阶段。 认为到1956年，《全国人大常委会关于农业生产合作社示范规约的决议》表明，1955年通过的《农业生产合作社示范规约草案》已在各地试用，符合现实，可以不作修订补充。 而且，加入全国农业生产合作社的农户已经达到农户总数的85%，其中高级合作社的员工约占员工总数的60%。 同时，要尽快制定《高级农业生产合作社示范章程》。 也就是说，从初级社马上进入了高级社。 这就是我们后来所说的从合作化到集体化的过程。 高级合作社现在应该很清楚，农业生产合作社按照社会主义的大致情况，将社员私有的主要生产资料转为合作社集团的全部，入职的农民要将私有的土地、牲畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集团的全部。 所以这实际上就是农民免费进入合作社，成为合作社的社员，把生产资料从私有变成集体全部。 这是我们现在从文献中看到的。 然后到1962年的《人民公社60条》为止，实行的三级全部，队伍都是基础。 在1975年的《宪法》中也提到，这片土地全部制造三级全部，以团队为基础。 所以，新中国成立后，农村推行的集体所有制借鉴了前苏联的理论和实践探索，但与前苏联不同。 斯大林强调，苏联的农业集体化运动是在土地国有化的条件下进行的。 他说，我国没有土地私有制，土地是国有的，这大大有助于集体化。 也就是说当时苏联在很大程度上是国有的。 所以，我们现在谈到的中国农村集体所有制，是50年代的，现在回顾一下，是在土地和其他资产私有的基础上迅速发展的。 首先是私有，私有之后，加入合作社，然后把合作社变成集体的全部。 这样，我们现在的集体全部制，50年代以后的集体全部制，中国和世界不同，是独特的地方。 改革开放后的农村集体都成为了中国特色社会主义初级阶段的特殊所有制形式，农村集体所有制理论成为了中国特色社会主义初级阶段理论体系的重要组成部分。 目前，从理论、法律、政策和实践上对我国农村集体整体体制，特别是农村土地集体整体体制进行探索，是前所未有的创新之路。 所以在一次会议上，汪洋副总理说，如果能把中国能做到的农村集体制都说清楚，并提出这个相关的世界形势，就能获得诺贝尔经济学奖。 当然，这是他当时开的玩笑。

以集体为基础建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相结合，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。 这是去年11月《深化农村改革的综合实施方案》提出的，这些话很完善。

(一)农村集体所有制的资产构成和组织载体

为什么要谈这个问题，因为实际上关于中国的集体经济，坦率地说，现在争论很多。 今天我们说的是集体经济和农村的快速发展，但是很多专家学者认为集体经济本身应该消灭，是万恶之源等。 但是，我现在说的是，不管你喜欢还是讨厌，集体经济都是巨大的存在。 也就是说，这里有集体经济所有制的大量大资产在这里，不包括土地和其他经营性资产。 还包括集体建设用地、门面房、集体经营性资产、公益性非经营性资产等。 所以，在这里这都是集体全部存在的问题。 这里的话，具体数据我就不说了。 这样的资产总额本身不是按市场价计算的，而是按过去该资产判断的这个价格计算的。 在这里，实际上现在有将近3兆美元的账面资产总额。 当然，这里北面很宽，浙江占了很多。 东部地区资产总额为2.16万亿元，占资产总额的75.5%。

(2)中国农村集体整体土地的类型和结构

农民都是，都是，最重要的资产是农村土地。 在全国144亿亩国土面积中，农村集体全部土地的总面积约占46%。 集体农用地占国土面积的38.4%。 在全国4.8亿亩建设用地面积中，农村集体整体建设用地面积占64.6%。 在农村集体建设用地3.1亿亩中，农户宅基地面积约占55%。 我们现在谈的增减挂等，这些都是以农民这块土地，特别是农村集体建设用地、宅基地为中心进行文案，今年上半年50个城市的卖地收入达到了约2万亿。 这块土地出售收入也称为国有土地使用权转让收入，但这块国有土地，原本是谁的，是集体的。 国家和地方政府在取出这块土地后，拍照成为国有土地。 首先改变其所有的制度，然后吸引它，改为国有土地采用。 所以现在，所有的土地财政，金融，所有的命根子都在农村集体的那块土地上。 所以，为什么资源会变成资产变成资本，就是让农民自己分享土地增值的收益。

[](三)在脱贫攻坚和新农村建设中倡导集体经济快速发展，并出台相应的政策措施(/S2/) )。

今天的故事是，刚才我和典狱长英(中国人民大学经济学院教授刘守英)谈到的安顺、六盘水，一个是扶贫专项基金，另外还有新农村建设专项资金。 如果是这样的资金，就等于集体获得的一个保障。 过去的故事，我们现在提到了很多空因为壳村，所以过去被称为光尻村，其实这个故事并不正确。 为什么呢？ 因为有土地。 土地是它的资产。 现在没有设立很多村庄。 为什么呢？ 因为有特别资金和扶贫资金。 另一方面，太阳能发电扶贫记得今天上午在现场也说过。 太阳能发电扶贫利用荒坡、荒地等发电，有些村子的发电收入达到20万到30万，成为集体经济收入。 在我看到的几个地方中，也有整个实施太阳能发电项目的地方。 前几天去了湖北，在湖北大悟县3500亩荒坡上，实施了太阳能发电项目。 光伏项目实施后，拿到县财政整体，县财政方面拿到后，来扶贫救灾。 所以，在号称全国3550的城镇里，除了新疆那边，我想这应该是一个人。 所以这里包括扶贫工程等。 除此之外，我们村还包括村里组织招聘。 另外，据悉村里有230万人将组织招聘。 在另一个危险的住宅改造、异地搬迁之后，老住宅基地的三垦，三垦之后可以卖指标，卖指标赚钱，指标本身也可以赚钱。 所以，在扶贫这一新形势下，集团的快速发展使他自己出现了新的资产资源，这是一个重要的现象。 另一点是，以前说过农民集体所有土地的开采权不得转让、转让、出租，现在我们的政策已经开口了。 也就是说，农村集体组织通过租赁、合作等方式空充分利用闲居农房和宅基地，增加农民的财产收入，然后通过入股、联营等方式支持农村的两三产业融合。 所以，这个政策已经开口了。 所谓集体建设，我认为我们谈到的集体建设用地可以建设租赁住宅等，有很多可以做的事情。

(一)法律上的空白色

农村集体所有资源和资产运营管理的组织载体是农村集体经济组织。 因此，十八届中央委员会第三次全体会议《政策决定》在论述赋予农民越来越多的产权，促进农业和农村快速发展时，有7处涉及集体一词。 但是什么是集体？ 农村集体是什么？ 农村集体经济组织是什么？ 理论上、法律上和政策上对此还没有确定的定义。 农村现实是农村集体经济组织具有法律地位但不具有法人地位。 法律地位是因为《宪法》承认农村集体经济组织的法律地位。 但是，大部分农村集体经济组织未在工商局注册，不具有法人地位，具体属于哪种经济组织类型尚不清楚。 所以，也有通过组织说明书的方法等赋予集体经济组织地位的。 年中央一号文件称赋予农村集体经济组织法人资格，此后《民法总则》也称农村集体经济组织必须依法取得法人资格。 农村集体经济组织的立法进程提上了议事日程。 也就是说，成为法人。

/S2/](二) 成员的资格问题(/S2/]

物权法、承包法规定，农村集团的所有不动产和动产属于本集团成员集团的全部。 农村集体经济组织由成员组成，谁是成员？ 成员资格规定、权责义务、成员进入和退出机制等问题在法律上没有得到处理。 现在，我们的集体是天赋的成员资格。 也就是说，我在这个村子里，在这个集体里，在这个自然庄园里，在这里长大，有集体成员资格。 但是，这意味着无论你愿不愿意，总之是成员，具有一定的强制性，这与入职的自愿、下班的自由大体上是相悖的。 所以，你说是合作社吗？ 如果是他自己的话，集体经济组织，你把它当做社区合作组织，或者成为日本综合农协韩国综合农协那样的社区性合作组织，都是他自己的法律政策涵盖的。 要说为什么，那是因为就其本身而言，那是有才能的成员资格。

(三)集团全部制的功能

所以根据物权法，本集团的成员集体所有。 问题就是我个人的观点。 也就是说，现在很多时候，我们去和家乡、干部谈谈，就像说农民怎么样，集体怎么样，人民怎么样，在这里既是集体又是人民一样。 农民的成员至上，似乎凌驾于超越成员的幻想集团之上。 但是我们必须仔细想想集体是谁构成的吗？ 集体是谁的？ 属于老百姓的，由成员组成。 所以集体本身由农民成员组成，两者不是对立的，而是一体的。

所以，这次我为什么多次在《关于如何分离完整的农村土地所有权、承包权、经营权的意见》中提到农民集体？ 他必须强调，所谓集体是农民的，并不是在农民之上我凌驾于农民之上。 但是现在有三个严重的问题。 第一，以集体土地所有权和其他集体资产所有权的异化，即集体以外的主体(如地方政府)支配组成人员的集体所有资产或集体组成人员的代理人)的反仆人为主，支配组成人员的集体所有土地和其他资源和资产。 第二，集体成员的承包经营权侵犯集体的所有权利。 农民的承包经营权具有两重性:一方面，很大程度上把利润物权视为物权； 所有权利是集体组织成员的共同权利，农民承包权、经营权分不开的，是我的。 在承包地里盖房子或作其他非农用。 但另一方面，他们知道土地真的不是他的。 所以有对确实权利的渴望，也有急功近利的态度。 第三，将集体土地的所有权利绝对化。 计划和用途管制未能切实执行。 村主导的小产权房、耕地改用等现象普遍发生。

(四)根据现行法律的相关规定，村民委员会和村集体经济组织的职能交叉，没有确定的法律规定，农村集体资产由谁处置(/s2/)。

所以这里就是我们谈论的这个政治经济合作第一的问题。 这里具体因为时间的关系我就不多说了。 所以，刚谈到这个问题，村集体是一个综合体，几个品牌的一组军队，交叉执勤，功能也交错。 这种组织形式在一定程度上节约了行政管理价格和摩擦价格，有其存在的合理性。 另一个农村基层组织作为政治、经济、社会等多种功能合一的综合体也有一定的弊端。 村民委员会是自治组织，集体经济组织是经济组织，党支部是执政党政权组织，它们本身的功能不同，在此有时不谈。 重要的问题是，我们现在讨论的群体不再是过去封闭的以前传下来的社区，而是本身在现代工业化、城市化大潮中动态快速发展的开放群体。 也就是说，村组集体经济组织的成员和村民的身份已经不一样了。 根据《村民委员会组织法》，有权参加村民委员会选举的村民名单不在本村，在本村居住一年以上，包括本人申请参加选举，同时经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。 在许多情况下，特别是在发达地区，村民的范围大于村组集体经济组织成员的范围。 村民和集体经济组织的成员资格必须分开村民自治组织和经济组织的功能和组织形式也必须分开

(五)在现有财税体制和行政管理体制下，分离村组级村民自治组织和村集体经济组织实际上并不容易

为什么呢？ 虽然现在有经济发达地区的集体经济组织，但实际上他自己不是法人，没有在工商所注册，比市场上正常的集体经济组织纳税要少得多。 但是，他还承担着很多社会功能。 所以，这是个奇怪的圈子。 也就是说，因为我承担社会功能，所以不纳税或者不纳税。 而且，政府会给你优惠，因为你不交税。 所以，公共财政不管你这孩子，你自己回家吧。 所以，公共财政的阳光实际上并没有遍布农村基层。 如果能在地方农村基层给钱，就只能给马匹喂饱，如果没有提供公共基础的钱，基本公共服务均等化这部分的费用和价格在很多发达地区的村子里由村集体经济组织负担很大。 正因为接受了这个，所以坦然处之，我不需要纳税。 这就造成了在我们现在所说的现有财税体制和行政管理体制下，将村集团级村民自治组织和村集体经济组织分离实际上并不容易的问题。

(一)除了落实集体成员的权利外，集体的所有权如何实现其功能(/s2/) )。

探索土地集团的一切权力及其实现形式，否则集团的一切权力将被淡化和虚置。 30年以上的承包没有体现所有人的权益，但在下一个适度规模的经营条件下，应该明确吗？ 制度上必须考虑集体所有权益的体现问题。 即使一亩地流转，给集体五块钱，让大家知道这块地是集体的。 这个问题在理论上必须弄清楚。 否则，再过70年的话，不就有名无实了吗？ 所有权益是如何出现的，必须回答这个问题。 所以，这个问题是，集体所有制的功能包括它们在内，如何明确？ 我认为还有一个很重的问题，谁能代表集体行使所有权利？ 关于这个问题，前几天去陕西榆林进行了调查，榆林市委副书记说: “农村经济中，曾经有一家乡镇公司。 变成了壳。 这是个人制机制的问题，也是个人问题，所以不要把人看得太大。 农村经济不做不行，国家向村上整合资金。 无法管理体制内部。 你能管理村长书记吗？ 给村子100万、200万，几年后又会危害一群人。 这是他的一个观点。 这一观点让我想起了当初温家宝同志担任国务院副总理时说的话。 “集体经济崩溃是因为它不是集体经济，而是干部经济。 也就是说，集体经济是老百姓应该是这个集体成员的经济，而干部是其代理人。 我委托干部管理集体经济，造福老百姓。 结果，如果由干部管理，就会变成我自己的，变成干部经济，所以这就是问题。 所以我今天来到这里深有感触。 山西这边有很多这样的好人和能干的人。 无论有忠义、有视野、劳动英雄，都是劳动模范组织的模范。 但是，全中国很多地方过去都有问题，就像刚才胡靖教授说的那样，干部的人气成了问题。 也必须承认集体经济成为了干部经济。 而且直到今天，这个问题还存在。 为什么很多地方都出现了小官巨大的贪婪？ 实际上，这个官既不是官也不是公务员，无论是村子里的、发达地区、城中村，土地收益都非常可观，几百万、几千万、甚至上亿。 所以为什么要在广州稍发达的地区，领村干部的护照统一管理呢，就是因为这一个好处太大了，他自己掌握的权利太大了，而且制度的篮子没有把它绑牢。 这里的问题是我们新形势下的集体经济如何做，如何不让新的快速发展的集体经济倒退到干部经济，我认为这是一个需要考虑的问题。 也就是说，农民作为集体成员，必须真正拥有所有的权利。 所有权力应该是集体成员共同意愿的体现。 所有功能的实现形式都是由集团成员计算的，不是由集团以外的主体或集团成员的代理人实际管理的。 又不把集体经济变成干部经济。

因此，第一，从暂置到现实化，探索不同类型土地、不同农村地区土地所有权功能的不同实现形式，消除集体土地所有权的异化。 基本上，使社区集体经济组织没有无主的资产和资源。 因为我说的是公有制原来说的大问题。 以前是一个例子。 为什么公家的椅子很早就坏了呢？ 他这个问题是，所有人都有，所有人都没有，只知道做，不知道去维护和保养。 所以，没有主的东西、所有人都有的东西、所有人都没有的东西，产权一旦虚浮，产权模糊就会出现问题，所以必须避免没有主的资产和资源。 如果坐着的话，一个地区出现的村干部会背对着群众卖土地，但是群众却不知道卖了多少土地，还剩多少土地，处于进退两难的境地。 因为现在村子里所有基层的个性事件、投诉、集体情况等事情往往出现在地域问题上，而地域问题又出现在利益问题上。 也就是说，地区是老百姓的，是我们的，我们有承包权经营权和所有权这一权利。 但是，这个地区到底有多少权利，这个土地是怎么卖的，你不知道，卖的好，去哪里，钱在哪里，所以我们有一切切实的权利，注册

二要落实农民作为集体经济组织成员的民主权利，使农村集体真正成为农民自己核算的集体经济组织。 探索成员(代表)大会、理事会、监事会三会组织的治理结构，包括防止少数人的私人授受，谋取私利私欲。 正如《关于完善的农村土地所有权承包权经营权分配办法的意见》中所述，切实保障集体成员的知情权、决定权、监督权，建立村民群体和行政村两级的集体经济组织结构。 现在我们的行政村级自治的价格减少了很多，所以行政村级实际上成为了基层政治的代理和延伸。 请行政村级村干部领取乡财政补贴并完成它。 维持稳定的公共服务使基础门户网站顺利运行这一问题，实际上他连自治的功能都没有。 真正有自治功能的，在这里，村民小组、自然庄园，在实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单位的村民自治考试。 另一方面，集体所有权的权能除了前面提到的以外，还应该包括集体土地建设权、集体土地采用监督权、调解权、流动管理权、收益和补偿取得权、集体土地收回权等。 一切权力不能虚置，必须落实和具体化。 但是，这个功能必须牢牢掌握在集体成员手中。 通过改革完善的基层治理机制，资本收益和新农村建设项目资金的采用由人民自己计算。 钱花在什么上，录用的先后顺序，通过组织革新由老百姓决定的最后结算是公开透明的，普通村民监督其录用的用途和效果。

(二)农村集体成员资格定义的探索(/s2/) )。

这里有很多需要研究的事情。 前面提到的成员资格有天赋的权利，随着成员的离开或去世，该权利也相应被取消。 因此，要应对这一问题，必须将改革思路转变为三个成员的权利，将一定的权利固化为实体。 成员权和财产权是统一的。 统一后，固守才能的成员群一定会出现新成员，新成员是否有产权必然矛盾。 所以成员权是天赋个人的权利吗？ 必须处理这个问题。 因此，明确产权，固化股权，固化土地权，固化住房权，是明确其本质在某一时刻各自对合格集体经济组织成员集体资产或资源的份额，明确某一时刻的公平，即起点的公平。 但是，最终必须将产权挪用。 这是农民的三权在什么范围内转让？ 我们现在的文件，都是在本集体经济组织内转让的。 本集体经济组织内部的流动三权，无论是改革的推进者还是受益者，改革红利太小，不能调动积极性。 那么，能否建立成员退出机制，将外部人员变为内部成员？ 探索成员有偿退出和有偿准入机制，探索准成员机制。 包括日本综合农协在内，有工会成员和准工会成员。 所谓准工会会员，不一定从事农业，但也可能是住在农村地区，一边遵守章程一边履行义务等。 固化的无产权社区成员或外部人员在一定条件下被批准进入集体，成为内部人员，具备一定条件的人购买产权，被允许成为成员或准成员。 未来集体经济的快速发展方向应该是隶属关系从封闭走向开放，从固化走向流动，固化是为了更好的流动。 在产权明确的基础上，促进股权、土地权、住房权的流动，有进出，增资扩股。 使集体经济组织最终成为产权顺畅流动的现代公司组织。 所以，我个人认为，未来的快速发展将是城乡一体化，农村集体社区绝不是封闭固化的孩子一定会开放流动，不仅仅是农村因素，还有城市因素(资本、技术、管理)和资源(经济、社会、文化， 在工业化、城市化进程中，一些村庄的消亡是不可避免的，但一些村庄仍要长期存在，农村不能农业兼业化、农民老龄化、农村空心化状况恶化。 城市的先进因素也要流向农村，相反有下乡、人人创业、三产融合等相关的政策。 这些政策能去你的村子，成为你的集体经济组织的成员吗？ 成员退出时，我购买产权，我履行我的义务，我行使我的权利。 如果未来的农村只剩下农村的一部分老年人病恹恹的话，这样的农村就很难成为有活力、快速发展的农村。 所以，未来农村应该是城乡因素相互迁移，先进一点的因素转移到农村，在农村快速发展，包括农村快速发展、发达的现代农业和我们的农村社区，这恐怕不是固化封闭的模式。

(三)集体经济组织及其成员身份的定义与农村基层治理机构的改革密切相关，必须区分村民自治组织的功能和农民集体经济组织的功能[/s2/]

这也是我个人的观点，公共财政的阳光必须照耀在农村基层。 基本公共服务均等化应该是政府的职责，农民作为中人民共和国的公民也同样应该享受基本的公共服务，关于农民的经济活动，要按章纳税，农村集体经济组织要成为有活力的、有中国特色的社会主义市场经济主体。 那个国家的财政能负担得起面向中国农村的集体所有制吗？ 在现有的58万个行政村，如果每个村平均每年有10万元公共事务经费，政府财政合计投入每年为580亿元。 全年中央财政对三农的支出安排共计13763亿元； 其中促进农村教育、卫生等社会事业快速发展的支出6040亿元，年中央公共财政三农支出预算增加到14404亿元。 显然，将用于三农社会事业的数百亿元特别转移支付转为常规转移支付不会给国家财政带来负担。 特别是农村土地集体所有制，从理论、法律、政策和实践上进行探索，是前所未有的创新之路。 回顾三十多年来的改革历史，改革以来的一切创新都发端于基层，可以说是从草根开始的。 中国的改革和快速发展必须靠基层创新铺平道路。 最后形成上下联动的改革和快速发展的战术决策。 改革需要顶层设计，更要从顶层启动和基层创新上下联动推进和实施。 顶级设计的最终成功需要基层人士的推动、支持和参与。

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