“张文茂：农地三权分置也可以首先完整集体全部权兼论塘约村的农地三权分置

农地所有权、承包权和经营权三权分立是关系到农村改革全局深化的大问题，被誉为继联产承包制之后的又一次重大变革。 其中有些人将其视为推进农地产权私有化的重要战役，赋予权利式改革，即对农户土地承包权赋予更长期的财产权利。 一点政府主管部门和政策研究部门也在以土地确权发放和农村集体产权制度改革的形式全力推进。 但是，在这个看似已经成为必然趋势的潮流面前，出现了与这些官员和学者设计完全不同的塘约模式，偏偏将土地承包权还给集体，村集体重新组织农民，重建村社一体化的社区集体经济组织。 这一现象被作家王宏甲的报告文学《塘约道》誉为社会瞩目、重建新型农村集体经济，有些著名学者质疑是否回到了过去的一大二公。 并且，由于承包权变为股权，以私有制为基础，所以也有人认为是农业资本主义改革的典型。

迄今为止，贵州塘约村关于农地制度改革的理论解释仍然不完整，容易造成一些误解。 其中重要的是农地三权分置问题。 这个问题已经被一些人的错误解释严重误导了，虽然只容易看到三权分置导向农地产权私有化的一面，但也不能充分关注加强集体全权的一面。 习大大同志在今年的中央农村实务会议上指出，要完善农村基本经营制度，必须顺应农民土地承包权流转土地经营权的保存意愿，将农民的土地承包权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权的分离与并行。 年4月，他在小鉴视村又重复了这一点。 习先生的演说只是强调根据农民保存承包权的意愿，将承包权分为承包权和经营权。 随后，政策部门将其归纳为三权分置。 学习的一大本意是更好地实现集体对土地的所有权，更好地保障农户对土地的承包权，更好地利用土地经营权。 他还警告说，不要破坏农村土地的全部集体制。 塘约村的实践表明，加强集体土地所有权、保障农民承包权、调整土地经营权是三权分离的真正重要性。

让我们先分析一下塘约村的现实情况。 塘约村重建了村社合一的集体经济组织，将各户承包的土地转移到集体后，首先重新加强了农地的集体所有权。 具体来说，第一，集体的统一占有和规划权。 土地回归集体后，集体统一规划开发。 实施了栽培结构调整、土地平整、道路整修、小型水利、农业设施等基础设施建设等。 第二，土地建设和调整权。 统一集体计划后，不是由集体直接经营，而是以组成专业集团(或团队)的规模经营，其他劳动力转移到非农产业。 土地建设权和承包关系的调整权也是集体的，不是集体不能介入的农户自由流动。 第三，收益权。 承包有指标，有上缴金，粮食生产项目有补贴。 这里还是集团和作业单位的双重经营，既不是大锅饭，也不是完全脱离集团的独立主体，集团有收益分配权和承包关系调整权。 第四，处分权。 回归集体后，在集体保障农户承包权益的前提下，任何家庭和个人都无权擅自处置土地，包括自由流动、抵押等，土地的实际处置权在集体。

其次，首先在强化和完善集体全部功能的基础上，保存了农户的土地承包权。 塘约村以水田、旱田等不同类型土地的年流转费用形式，保存了农户的土地承包权益。 这个承包权最初由每个人部分承包，所以它实际上是集体经济组织成员资格的认定和土地权益的体现。 因为农地的集体所有权不仅担负着通常的产权和物权，还承担着本社区集体农民的社会保障功能。 因此，这种换流费用还兼有基本保障的功能。 只有在集体经济的快速发展使分配水平大幅提高，集体的社会保障和福利水平也大幅提高之后，这种代表成员资格的最低分配权才失去意义。 因此，在一定时期或一定条件下保存该承包权并通过分配实现是完全必要和适当的。 但是，这种权益并不是真正意义上的所有权，有些人在推进方面有意所有权化也不是故意的。 因此，我们也不能以此否定塘约村社一体化组织的集体经济性质。

第三，农地的实际经营权还是在专业集团(团队)里，将来可以是集体的农业企业公司，也可以是专业承包经营的农户。 这里不存在以前生产队长敲钟工作的一层经营和二层经营。 本来与均田制的双重经营不同，这里已经是基于专业化规模经营的双重经营。 因此，塘约村集体所有权、农户承包权、实际经营权清晰，各有各的实现形式。 而这一切，都是在首先完全巩固集体所有权的基础上实现的。 这是一种新型的双重经营体制，集团统一经营最主要体现在资源开发和资产经营上，包括产业结构调整升级和各行业之间的利益均衡。 所以，村集体经济组织是资产的统一经营。 集团所属公司直接从事生产经营活动，是公司经营。 乡村社区集体经济组织内部产业分化逐一发展后，很多公司不可能完全集中在一起经营，必然是每个公司独立经营。 但是，公司又是集团，村社一级集团必须统一平衡各产业、公司之间的利益关系和产业结构的动态调整。 关于农业的专门小组(小组)也是一样。 最初可以在专业团队(团队)内部计算价格、费用等，然后到村里集体统一计算，平衡劳动报酬。 当然，农业集团(团队)也可以结合农工、农商、农游等，迅速发展成相对独立的农业公司和企业。 但是，无论发展多么迅速，公司的产权既是集体的，也是双重经营的。 总之，土地回归集体后的经营方式，一定是双重或多层经营的体制，还是所有权和经营权分离。

宪法中关于农村土地集体所有制的规定和农村社区集体经济组织的存在，是农地产权私有化难以逾越的首要障碍。 对农村土地保护的集体整体体制来说，正是两个根本的制度保障。 用修改宪法的方法公开宣布农地私有化在短期内还不可能。 但是，通过近四十年的实践积累和相关法规的修改，农地产权私有化这许多先行事业事实上已经完成，可以在暂时不修改宪法的基础上实现产权私有化的目的。 这包括将农户土地承包权固化、物权化，在集体内部股份化、证券化，最终摆脱集体经济组织的限制，实现自由流动、抵押甚至合并的目的。 土地确权的首要目的是加强这类农户的个人产权意识和权益。

但是，村社合一的社区集体经济组织的存在，使得农户土地自由化的趋势难以现实实现。 如果本社区内部农户之间的流动不是自由进行的，对外流动一旦以挨家挨户的形式完成就不容易了。 因此，要实现自由流动的目的，必须剥夺村社一体集体经济组织土地承包关系的管理和调整处置功能，进而从根本上瓦解社区集体经济组织，用专业合作、股权合作等其他形式的所谓新的市场主体代替。 这个领域的工作也已经在进行，例如用专业合作社法取代社区集体经济组织。 目前大力推进的所谓农村集体产权制度改革，其首要目的也是以承包权分化的形式将集体土地量化为个人，进而将集体经济组织改造成建立在私有产权基础上合作性质的松散组织，进一步开放产权流转、抵押、合并等措施 已经有学者有意提出区分农民集团和集体经济组织在法律上的区别，前者是个人的集合，以承认私有权为前提的后者是一大二公，不承认成员的私有权。 这些学者口头上也多次说是集体，但这个集体是个人的集合，是一筐土豆、一筐土豆，不是内部有分工的有机整体。 所以，本来村社合一的社区集体经济组织不符合他们的标准，必须改造成个人聚会。 同时，这些学者已经开始为这个农地产权的私有化准备立法。

相反，农地的集体所有权如何实现，得不到舆论和政策上的支持和保障。 现实中，农地集团的所有权需要以一定的具体形式实现。 这种形式首先体现在集体对土地的处置权上，第一是农地的建设权和调整权。 是房屋均田制承包还是基于分工的专业承包？ 集体必须有决定权、建设权和调解权。 只要这个权利被剥夺，这个集体的所有权利就会被搁置空，是抽象的肯定，具体的否定。 塘约村的三权分置正是加强了集体的这些权利，并不是相反的。 但是，必须强调的是，如果遵循私有化的政策导向，农户的承包权是神圣不可侵犯的，集体不得参与农户自由土地经营权的转移。 按照这样迅速的发展逻辑，今后不是会出现像旧中国那样在城市地主和农村从事租赁的二地主的局面吗？ 住在城市的地主不是自己直接把土地租给农家，而是委托管家和狗粮，也就是二地主，再由他们把土地租给农家，代收地租。 于是出现了地底租赁和地面租赁这两种形式，佃农不得不遭受双重剥削。 那么，如果现在的农地三权分置完全由农户自由移动，农户必须征收移动费用，村集体是否也应该按照所有权征收另一种地底租赁呢？ 如果是这样的话，什么样的资本和大户可以经营农业，获得和其他产业几乎同等的平均利润率？ 这是难以想象的。 如果集体什么都不收，集体所有权的收益权会怎么样？

如果要重复集团化道路，均田制农户要承包经营权，必须先流向集体，然后集体再建设，形成新的双重经营。 但是，这个集团是什么样的组织？ 是什么性质？ 什么样的产权结构等，这必须确定，不能模糊。 它是村社合一的社区集体经济组织，不能是其他所谓合作、合作的经济组织，包括各种真伪的专业合作社，不能是企业化的公司组织。 因为只有村社合一的社区性集体经济组织，才是宪法规定的农村土地集体所有制的法律主体。 由此可见，为什么私有化的人一方面要赋予农户个人超越集体的永久土地权利，并持有分化承包权； 另一方面，否定、压制村社一体的集体经济组织，鼓励资产向个人量化，将集团改造成以私有财产权为基础的合作组织。 一个是在土地问题上赋予农民权力，另一个是有组织地否定村社一体的集体经济组织，这是三农问题当前斗争的两个焦点。

由此可见，我们在总结塘约的经验时，具备了这两个决定性因素。 一是土地建设权回归集体，只留给农户权益化的承包权，加强了土地集体所有制的产权关系。 一是重建或恢复村社一体的集体经济组织，强化集体统一经营的功能。 这两条是塘约公路经济关系中最本质的特征，同时也是不可缺少的。 三权分置多次重复这两者可以推进集团化，不多次重复这两者是私有化的方向。 塘约村的干部强烈希望与私有化意向的三权分置划清界限，他们也不想承认是三权分置，这是可以理解的。 因为他们确实没有按照某个政策设计者的愿望虚置集体所有权，而是用流转费的方法虚置农户的承包权，完善集体所有权，实现了新的集体经营方法。 谁能说明塘约村的三权分置不符合习大总书记的谈话精神呢！

可见，在正确的思想指导下，三权分置也可以按照集团化的要求调整农地承包关系。 那么，三权分置之后，到底是向那个方向发展的，在这里可以简单总结为两个标准。 一个出现在土地问题上，另一个出现在组织的形式上。

1、凡企图以农地承包权物权为所有权的，均背离宪法关于农地集体所有制和以家庭承包经营为基础的双重经营体制的规定，是从集体土地承包制走向农地私有化的具体步骤。

2、拟将村社一体的社区集体经济组织改造成以农户私有产权为基础的合作组织，或者直接改造成以私有产权为基础的企业公司并在工商登记注册的，从组织形式上消灭集体经济。

在这种变化中，承包权的股权分化就是质变。 它既是基本经营制度下正式再承包制还是小农户分散经营的分水岭，也是基本经济制度下从集体所有制向私有制转变的质变节点。 在当初的合作化运动中，互助组是基于土地私有的互助合作，没有动摇私有制。 但是，如果成为初级社就不一样了。 初级社还保存着土地红利，但是开始弱化农地私有财产权的观念，土地红利的权利是分配股一样的分配基准，不再是完全意义上的所有权。 如果初级社阶段继续加强农户的私有土地所有权，那么之后的高级社将永远没有，农业的社会主义改造将永远没有。 在现在的产权制度改革中，实行承包权的持有分化实际上是相反的道路，就是在集体所有制内部重新恢复私有产权，退居初级社，退居土地产权私有。 中国社科院专家在《农地改革、农民权益与集体经济》一书中认为，改革初期由人口和劳动力平均分配的实际上是土地所有权，避开土地所有权使用承包权的说法，首要是为了降低政治敏感性，在决策层达成农业改革的共识，这里 这不是明显不亲自动手吗？ 当初是分田单干，哪里真的搞什么联合生产承包制！ 所以，目前土地所有权化只是厘清几十年来模糊的土地所有权，凸现出农户集体暗示的土地所有权。 这告诉了我们，共产党从初级社到高级社的社会主义改造是错误的，模糊了私有财产权几十年，现在应该彻底纠正。 于是，我们党关于社会主义制度的自以为是的改革初衷被强行提出，少数人的逆反成为党的集体行为，前30年的彻底否定成为了改革的出发点。 宪法关于农村土地集体所有制和农村基本经营制度的规定也成为白纸的政治欺骗。 他们就这样把这些私有化的改革强加给了全党。

至此，通过股权分化农民农地承包权，社区集体经济组织股权合作化、公司化，最后推进股权证券化和自由流动，资本进入农村兼并土地的条件已经完全具备。 农业部的大人们不是已经在公开写作中大力提倡业主进入农村吗？ 我们欢迎各类主体进入农村创业，但一定要和农民分享收益。 农村经营者要带领农民一起工作，不能只是单纯的劳动雇佣关系、产品买卖关系。 也不能简单地移动土地。 &lsquo； 转一圈了。 要完善优势联结机制，鼓励农民将承包地经营权、四荒地开采权、集体建设用地、政府补贴等不折不扣地量化参与产业化经营，形成优势共同体。 说的多么清楚，还要做什么多余的说明！ 他们为我国农民描绘了多么和谐的资本和劳动利益共同体！

第一、农地三权分置只能是政策措施或过渡阶段的方便，不能成为稳定的土地制度安排。 如果以此作为长期的制度安排，农户在迁移土地后，必须得到地租，集体也必须得到地租。 这样，租界大户和资本家就要受到集体和农户的双重剥削，农业，特别是粮食生产如何维持呢？ 据说集团的三提五统早就废除了，集团需要借什么？ 但是，如果集体什么都不想要，也没有对土地的实际处置权，集体的所有权利不是就会变得毫无意义的空虚吗？ 这样，三权分立在现实中很难并存。 它必然要虚置一方，不是虚置集体的所有权，而是虚置农户的承包权，两者必须处于其中一方。 如果要走向私有化，必然要虚化集体的所有权利，实际利用农户的私有财产权，经营权转移到大户和资本手中。 这样的结果本质上也分为所有权和经营权两种权利。 而且，除非城市地主占有地底权(所有权)，乡二地主占有地上权(租佃权)，否则不会形成真正的三权分置。

第二，货币化补偿的承包权本质上不能成为真正的所有权。 塘约村土地所有权关系的一些变化，特别是集体向农户发放土地出让费的办法，不能简单地概括为土地所有权化。 这样的股票实际上只不过是集体经济组织成员的最低分配权，或者叫分配股。 在集体经济水平还很低的情况下，要解除农户转让经营权的后顾之忧，需要以转让费的形式将承包权转化为分配权，保证农户的基本土地权益。 集体经济实力迅速发展后，这个土地分配权可以用其他分配手段和福利措施代替，就像初级社迅速发展成高级社，或者像华西、刘庄、南街等多次搞集体经济的村子一样，土地出让费等分配形式消失了。 那时，农地还是两种权利分开。 也就是说，所有权还在集团，经营权交给了农业专业集团(团队)或集团的农业企业公司经营。

第三，三权分立背后的两个不自信。 从集体统一经营转变为家庭均田制的承包经营，从而走向基于分工分工分工的专业化规模经营，是我国农业现代化的基本脉络。 三权分置的提出是想完成今后的转变。

但是，我们发现，对于三权分立的提出，背后缺乏两种信心。 一是对家庭分散经营失去了信心。 这很明显，我终于承认均田制小农经济不行了，我想找条出路，所以我提议把农民的土地承包权分为承包权和经营权。 这等于承认在获得一定利益保障的基础上虚置农民的承包权，出让土地的实际经营权。 另一个是对农村地区的集体经济缺乏信心。 因为如果相信农村集体经济组织，承认我们是多次土地承包双重经营的集体经济体制，就不需要根据承包权再分一个经营权，在条件成熟的地方，集体直接调整承包关系就可以了。 改革初期，这被称为易统则统、易分则分，是集体经济组织本来应该具有的土地承包关系的调整权，即产权体系中的处分权。 当然，为了保证这种调整的合理性和秩序性，政府可以提出限制性的政策措施和应该履行的民主程序，也可以建立一定的批准制度。 但是，国家政策法规不能完全剥夺集体经济组织的这一功能，交给农户自由化。 不是说平等保护各主体的财产权吗？ 为什么要剥夺集体经济组织的处置权、棚空集体的所有权利？

四、三权分置的明确性和不明确性。 由此可见，三权分置的通常逻辑是，为了结束均田制的家庭小农经济，以倾销费——地租的形式虚化农户的承包权，使经营权相对集中，从而使农业进入规模经营。 按照这个逻辑，多次快速发展集体经济，三权分置的核心重要意义是，首先完善集体经济组织对农地的全部功能，在此基础上保存农户承包权(货币化或地租化)，然后调整土地实际经营权，从均田制的家庭经营走向专业化。

相反，在目前上层政策和学术研究机构的理论文案和教育教材中，盘踞于农地三权空、虚拟集体所有权、固化农户土地承包权、向资本、大户等所谓新型农业经营主体开放土地经营权的政策取向。 他们鼓励的不是真正的三权分置，而是资本和大户所需的土地兼并权。 所以，他们将农村土地制度的深化改革总结为赋权式改革，赋予农民土地承包权作为永久权利，使之物权化后，可以自由迁徙，集体无权干预。 他们说产权与所有的权利不同，所有的权利都不能改变，但是在产权上制作复印件将农地产权私有化将成为主流。 因此，关于三权分置的概念，不得按照私有化的逻辑控制发言权。 三权分置这个概念本身应该认为是中性的，是双刃剑，是矛盾体，是对立统一的。 其自身的快速发展孕育着两种对立的可能性，因此可以走向农地私有化，让小农改造资本； 也可以回归集体，实行农村土地集体所有制，重新组织农民。 其明确性在于虚置三权中的一方，其不明确性在于虚置哪一方。

第五，真正快速发展集体经济，三权分置也可以向乡镇统一方向诱惑。 如果多次重复农村集体经济的基本制度，三权分置也可以为乡镇统筹快速发展提供政策支持。 因为重建市场经济条件下的农村集体经济体制包括两个方面的基本任务。 一个是农村二级社区集体经济组织和体制的完整性，另一个是农业产业化组织体系的完整性，这两者都与土地问题有关。 农村两级集体经济组织是农地集体产权的主体，这一制度不仅是共产党新民主主义革命的制度成果，也是农业社会主义改造和人民公社集体经济制度改革开放后的正常延续。 农村改革只是改变了集体土地的经营方式，并没有改变土地集体的所有性质。 但是，由于改革中止了集体土地所有制逐步从生产队向公社过渡的制度设计，加之农村二级组织功能严重受损，农村经济长期陷入户自为战和村自为战的局面，农村土地资源优化配置和农村产业结构升级受到限制，农村生产要素长时间净流失 在这种背景下，如何加强乡镇统一已成为农村经济和社会快速发展的迫切需要和客观趋势。 根据这一趋势引导土地三权分置后，村级集体也可以将土地经营开发权的转移委托给乡镇一级的集体经济组织，如各村持股的乡镇一级联营企业。 近年来，京郊试点的集体建设用地乡镇统统制，也是所有权与经营权的分离，是村集体在保存所有权的基础上，将分散在各村的建设用地录用权上移，乡镇一级联营企业集中布局、统一开发，实现村集体的全部权益 同样，对于农田和农业的快速发展，也可以在一定条件下按照这一思路进行探索和改革。 因为要完善集体经济占主体的现代农业产业体系，就必须结合不同的组织形式。 市场经济条件下以集体经济为主体的农业产业化体系，由区县、乡镇和行政村三级，村级专业生产组织、乡镇级农业企业组织和区县级产业(专业)协会组织三种基本组织形式组成。 在村级集体经济内部组成农业专业生产组织，组织某种农产品的生产过程。 在乡镇一级，设立农业总企业和不同产业的专业企业，以各村的农业生产组织为企业的生产基地。 企业一方面负责农产品加工和销售贸易等产后环节，另一方面负责农业生产资料的统一采购和供应。 在区一级组成各类农业专业协会，负责领域技术标准的研究制定、最新科技成果的宣传、产业新闻互联网的建立、本产业快速发展的优惠政策法规等。 建设这样的农业产业体系，可以将村级土地分成三块配置，形成专业化、规模化的生产单位，然后利用股份制的产权结构建立跨村级联合体制。 从长期快速发展趋势看，部分地区将农地经营权直接转移到乡镇一级农业企业，农业企业统一构建农业产业体系，企业统一实行家庭农场承包经营也将成为可能。 在这个方向上利用三权分立的政策，不仅有助于摆脱村里自作自受的局限，在更大范围内实现资源优化配置，快速发展现代农业和非农产业； 也可以抑制农地私有化的发展趋势，真正重建我国社会主义市场经济条件下农村集体经济的新体制。

-8-13初稿

-10-8修订

本文：《“张文茂：农地三权分置也可以首先完整集体全部权兼论塘约村的农地三权分置》