“贺雪峰：怎么理解征地冲突兼论《土地管理法》的撰改”

《思想战线》年第三期

贺雪峰，武汉大学社会学系教授，教育部长江学者特聘教授

目前学术界关于征地纠纷的讨论存在三种不同的解释范式，分别为维权范式、博利范式、制度范式。 为了减少征地纠纷，学术界一直呼吁调整或废除土地征收制度。 年5月，国土资源部网站发布了《土地管理法(修订案)》的(征求意见稿)，其中以较大篇幅修订了土地征收制度。 本轮《土地管理法》的修订，预设了现有征地制度存在不合理性，从制度层面解读了征地冲突现象。 从优势博弈的角度看，《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)对土地征收制度的大幅度变更并不能消除土地征用纠纷。 与此相反，在我国城市需要征收土地的现阶段，由于新的征用制度改变了农民的权利和优势博弈的期望，有可能引发越来越多的不可控优势博弈和征用纠纷。 征地制度优于《土地管理法》(征求意见稿)的修改，优于目前学术界和政策部门的激进主张。

关键字:

征收制度； 《土地管理法》《修正案》(征求意见稿)优势博弈； 城市化

近十多年来，征地冲突是社会热点问题，引起了很大的社会关注。 征地是目前引起农民上访和集体事情的重要导火索。 学术界对征地纠纷有两种截然相反的解释范式。 一种是农民维权模式，反对地方政府在征用土地时触犯法律，侵害农民权利，保护农民自身权利。 这就是目前学术界流行的维护权利的话。

另一种解释范式是优势博弈范式。 也就是说，土地征收过程中存在着许多模糊的好处空之间，征地时各方面的好处主体为了使好处最大化而进行激烈的好处博弈，从而产生征地冲突，包括陈情和集体性的事情。

除了以上两种解释模式外，关于征地冲突还有第三种解释模式。 也就是说，我认为征地冲突的首要原因是征地制度不合理。 具体来说，一是征地补偿过低，二是征地缺乏议价性，三是征地范围太广，非公共利益的征地是征地冲突的首要原因。 这样的解释范式可以称为制度范式。

在征地实践中，地方政府倾向于廉价征地，特别是中西部地区地方政府财政实力有限，给予农民充分征地补偿的财力不足，在征地过程中未经农民同意强制征地，引起征地冲突。 由于过去发生了较多侵害农民利益的土地征用纠纷，中央强调不允许强制征用强制拆除，强调要给予土地征用农户充分的补偿。 并且，对媒体报道强行解体带来的恶劣事件一律严格解决。 近十年来，征地拆迁中给农民的补偿迅速提高，征地拆迁中的恶性事件也大幅减少。 应该说目前地方政府在征地拆迁中侵犯农民合法权利的情况大大减少。 相反，由于中央不允许强制带走强制拆迁，农民有可能为了得到越来越多的土地征用拆迁补偿而与地方政府进行游戏，以索取超过法律规定的好处。 越是地方政府进行建设需要拆除征地的地区，农民越有可能集体行动要求更高的补偿。 而且农民越团结，多次逼迫政府盈利、盈利的可能性就越大。 而且，拆除征地时出现了果断的钉钉，即使只有他反对也足以阻碍征地拆迁，如果多次重复钉钉，地方政府很有可能做出让步，否则就有可能发生恶性事件。 问题是，如果地方政府向一户钉钉让步而带来过多利益，其他农户会感到不公平，老实人会认为吃亏，从而向地方政府寻求利益。 这样，当目前农民的集体行动迫使地方政府提高征地拆迁补偿标准时，被征地拆迁的农户也要求地方政府进行补充，以弥补地方政府过去征地拆迁的不足。

目前，我国正处于史无前例的快速城市化进程中，在推进城市高速发展方面，由于中央确定不允许强制搬迁，被征收土地的农民几乎都不同意征地拆迁，这造成了地方政府的困境。 这种情况即使在征地拆迁补偿不高的中西部地区，由于征地拆迁补偿收入远高于农业收入，且征地拆迁补偿一次也不重复，加上拆迁安置的住房通常价值高于以前的农户，因此，有相当一部分无法征地拆迁的农户强烈希望土地得到补偿。 其中，将征地拆迁带来的好处与征地拆迁前的好处进行比较是重要的动因。 只是，全国大部分农户的土地不在城市和国家基础设施建设工程的推进方面，没有机会拆除征地。 实际上，构成以上维权和游戏范式的基础是制度安排。 目前，中国的土地征用制度包括两个重要方面。 一是所有建设必须采用国有土地，农田必须征收才能用于建设，农村集体土地不能直接用于建设。 这限制了农民通过直接在集体土地上进行建设来获得土地非农增值收益的机会。 农田只能耕种，农民只能获得农田农业的价值。 这是由中国土地作为基本生产资料的公有制性质决定的。 二是根据土地原有价值给予补偿，最高不超过30倍，大致如此。 实践中的补偿大多突破了30倍的上限，但土地原有用途相应的补偿和30倍的上限成为了农民维权和利益博弈的标准。 或者说，农民维权和优势游戏引起的征地冲突是以现有征地制度为基准展开的。 国土资源部土地管理司负责人强调，“我认为征地带来的问题，核心在于好处，根子在于制度，出路在于改革。” 因此，在《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)的编撰修改中，完全满足了中央提出的缩小土地征用范围、规范土地征用手续、合理规范土地征用农民多元保障机制的改革要求，这次土地征用制度进行了大幅调整。 简而言之，政府试图通过简化土地征收制度来解决目前农村土地征收中的纠纷。

但是，在笔者看来，根据现行《土地管理法(修正案)》的(征求意见稿) (以下简称《征求意见稿》)大幅变更土地征收制度，也不能比较有效地消除征地纠纷。 相反，在我国城市需要征收土地的现阶段，由于新的征地制度改变了农民的权利和利益博弈期望，有可能引发越来越多的不可控利益博弈和征地纠纷。 征地制度优于《征求意见稿》的修改，也优于目前学术界和政策部门主张的激进模式。

在现行土地用途管制建设只能采用国有土地的制度下，农地只能农业，只能获得有限的农业收入，通过租赁只能获得有限的土地租金。 根据我们的调查经验，目前亩产2,000元左右，农田市场租金一般在500元/亩左右，农户自己种田，扣除投入，纯收入最多1,000元/亩。 根据《土地管理法》土地原资额度30倍以下的上限进行土地征用补偿，每亩可补缴2，000元产值最多6万元/亩，但在沿海发达地区已经超过了这个上限。 而且，发达地区经常有居留地布局、失地养老保障等政策，农民土地被征收所得收益远远高于土地农业收入。 另外，土地征收时地上附着物的补偿和房屋拆迁安置的收益也很大。 特别是房屋的拆迁安置，通常情况下，农民至少能得到一所，很多情况下是两间城市住宅，从而实现农民住在城市的愿望。

在这种情况下，国家越强调不允许强制征用强制拆迁，越担心征地拆迁必须征得农民同意，地方政府越担心征地拆迁带来的集体问题等恶性问题，建设规划的变更和征地拆迁的时间要求就越迫切 一旦农民成功提高了开价，今后农民将根据这个开价继续提高开价，曾经被征地的农民也将根据这个新标准，要求地方政府弥补过去征地补偿的不足。

另外，不同农户的具体情况也有差异，特别是在房屋拆迁过程中，房屋质量、面积、新旧及装修的补偿标准不同，不同的补偿标准为农户提供了游戏空之间出现价格上涨。 如果地方不给钉子户带来利益，钉子户就会纠缠不休，征地拆迁速度就会受到影响； 如果给予利益，其他农户会不满吧。 特别是暗中牟利的方式一旦传播，往往会使其他征地拆迁农户产生不公平感，成为征地拆迁冲突和上访的极其重要的原因。

征地拆迁冲突的另一个原因是，地方政府为了尽快征地，可能采取分化村干部和村民以及村民和村民的办法，加快村民同意征地拆迁的速度，对协助完成征地拆迁任务的村干部给予奖励。 如果这样的奖励被村民知道了，村子内部的冲突就不可避免。

进入21世纪后，中国城市化进入加速期，土地征收也越来越普遍。 起初，地方政府征地强势、手段僵硬、方法粗糙，由此引发了全国性征地拆迁冲突的暴发。 而且，中西部地区普遍存在着农民土地征用补偿水平低、农民土地被征收后无法生活、农民土地权利受到侵害的问题。 因此，全国征地纠纷中一个非常重要的原因是农民维护自己的基本土地权利和利益，依据是国家征地制度。 针对全国征地发生的种种冲突和矛盾，中央强调征地必须征得农民同意，给予充分补偿，不得强制拆除，特别是不允许发生恶性事故。 征地拆迁中发生恶性事故的，地方政府应当予以处罚。 在中央强大的政策压力下，地方政府征地拆迁手段相对智慧温和，征地补偿大幅提高。 征地对农民有真正的好处，农民希望征地被拆迁成为普遍情况。

当然，即使农民有土地征用拆迁的强烈意愿，农民也希望通过土地征用拆迁获得更大的利益。 而且，地方政府越无法进行土地征用拆迁，越不敢强权拆迁，越来越多的钉钉要求高价，在地方政府和土地征用拆迁的农户的斗争中，发生意外，发生冲突的可能性越大。 但是，目前全国大部分地区征地拆迁中发生的冲突，往往不是维权的，而是博利的。 由于全国征地拆迁补偿超过了征地制度规定的补偿上限，农民并不反对征地拆迁。

从全国层面来看，征地拆迁过程中发生了许多冲突，每年都发生一些恶劣的事情。 但是，20多年来，征地拆迁的冲突是可控的，没有发生冲突的积累和恶化。 其最重要的原因，一是中央对征地拆迁冲突保持了高压的解释责任态势，二是征地拆迁给农民提供了充分的补偿，以及目前征地拆迁中的冲突不是侵犯了农民的基本权利，而是具有很博的性质，三是 现行的土地公有制和充分发挥土地利益、共享土地制度中的宪法秩序，为征地拆迁提供了最基本的法律依据。

基本上，纷争形成了征地拆迁的相对均衡。 过去20年和未来20年是中国城市化最快的时期，大量农田通过征收转为非农招聘，农田非农招聘将产生巨大的土地增值收益。 在巨大规模的土地征收和巨大规模的土地非农法增值收益分配中，必然会发生利益争夺，产生利益博弈，从而出现利益博弈中的边缘战略。 让农民躺在推土车下，拿着煤气罐对抗政府征地等。 擦枪走火容易点燃，征地拆迁总是使用边缘策略，必然会偶尔发生误判，游戏失控引发冲突和矛盾，成为土地征收带来的恶性事件。 但是，有冲突和矛盾很正常，没有冲突和矛盾很奇怪。 征地引起的纠纷和矛盾还没有积累，过去20年征地矛盾也没有显著上升。 今后20年是中国城市化的重要时期，之后城市化的高涨就会过去。 或者，再过20年大规模土地征收将结束，征地引起的冲突也将大幅减少。 众所周知，现行土地征收制度对推进中国城市化具有极其重要的意义。

相反，与现行土地制度下的土地征用拆迁相反，珠三角地区的土地征用拆迁非常困难。 其重要原因是珠三角地区的土地制度由于其先行劣势，形成了土地巨大的食利阶层，使得目前珠三角的土地利用十分困难。 目前，珠三角地区征地拆迁几乎是不可能的事件。 无论是建设公共设施还是开发区，征收农民土地都有很大障碍，拆迁消费极大，珠三角三旧改造消费资金极多，但收效甚微。

改革开放初期，全球产业转移的结果是，通过招商引资，三来一补公司迅速发展，珠三角县农村四个车轮一起转动，短时间内成为世界工厂。 珠三角核心区完成了从农业向工业化的转变，大部分珠三角核心区的土地都转为农业，形成了面积巨大的未征收的集体建设用地。 农地非农招聘的增值收益也自然归于村社集团及其成员，珠三角地区的农民由此从土地非农招聘中获得了巨大的利益。 珠三角工业化较早，发生得比较早，当全国严格执行《土地管理法》，要求建设只能采用国有土地的土地时，珠三角核心区的大部分土地已经建成。 虽然国家法律不允许农村建设用地转移，但珠三角地区众多农村建设用地中，由于公司破产、重组等需要土地转移，广东省制定了允许农村集体建设用地转移的办法。 即可以在已经成为农村建设用地的土地上进行建设，可以流转，可以入市。 广东省农村集体经营性建设用地转移的规定明显不符合《土地管理法》，是处理历史遗留问题的强制性措施，国家默许了广东省的办法。

因为广东允许集体经营性建设用地上市，进一步增大了农民对土地非农利用优势的期望，也带来了对农田非农未被征用的期望，成为珠三角土地征用困难的最大原因。 即使是未征收的土地，例如被指定为永久基本农田或水源保护地的土地，也缺乏通过非农业招聘产生收益的机会，农民要求政府为耕地保护提供基金补偿。 而且，农民既然可以通过集体土地入市获得土地非农采用的增值收益，就不愿意自己的土地被征收用于公共利益建设。 这些都是目前珠三角地区征地几乎不可能的原因。

珠三角的典范可能证明，如果允许农村集体经营性建设用地入市，以弥补因征地范围缩小而不足的城市建设用地需求，为公共利益而举办的征地也将受到农民的反对。 或者正因为非公共利益的土地进入市场可以得到很大的好处，农民坚决反对为了公共利益而牺牲自己土地的好处。 这个公共的好处是建设学校、道路等基础设施和公共服务，建设开发区，也是作为水源保护地和永久的基本农田。

考虑到这一点，目前的问题是《土地管理法》的基本思路之一，即通过允许农村集体经营性建设用地入市，缩小征地范围空以弥补城市建设用地的不足。 缩小征地，首要目的是减少征地冲突。 实际上，这样做不仅不能减少征地冲突，还可能极大地加剧征地冲突。

年5月23日，国土资源部发布公告，就《征求意见稿》的公开征求意见，附件二对修订《土地管理法》的必要性作了如下证明。 随着工业化、城市化的推进和农村改革的迅速发展，现行土地管理制度与社会主义市场经济不适应，与进一步解放和快速发展生产力要求不一致的问题日益突出。 土地征收制度不完善、征地引起的社会矛盾突出的农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，不得与该权等价； 宅基地用益物权尚不完善土地增值收益分配机制不健全土地资源要素利用效率仍然很低 也就是说，需要修改现行土地管理法的首要原因是土地征收制度不完善，征地引起的社会矛盾突出。 的第四部分在介绍《土地管理法》撰改的主要文案时，首先对完整的土地征收制度进行介绍。 具体而言，党的十八届三中全会决策提出了缩小征地范围、规范征地程序、完善征地农民合理性、规范化、多元保障机制的改革方向。 此次法律修订的重点之一是平衡保障国家快速发展与农民权益维护的关系，在征地补偿安置问题上多下功夫，提高征地农民原有的生活水平；&hellip； &hellip； 将国防、外交、基础设施、公用事业定义为公共利益，退出不符合公共利益范围的土地征用范围(第四十四条)二是进一步规范土地征用程序，三是完善土地征用农民合理、规范、多元的保障机制。 《征求意见稿》第四十四条第五款以在土地利用总体规划明确的城市建设用地范围内，政府实施城市规划需要进行开发建设为公共优势，可以依法征收。

与《征求意见稿》第四十四条第五款相比，学术界和政策司认为，在土地利用总体规划明确的城市建设用地范围内，以政府实施城市规划需要进行开发建设为公共优势，公共优势太广，无法起到缩小征地范围的效果 经济学家和土地管理研究者发表了评论，陈述了自己的意见。

他们认为，应该大幅缩小征地，如果不是公共利益，就不应该征地。 城市建设所需的建设用地，必须建立城乡统一的建设用地市场，通过农村集体经营性建设用地的上市来弥补。

并且在今后的20年中，中国仍然处于快速城市化的阶段，大量的农地将被转用于建设用地。 缩小征地范围，相应数量的集体建设用地将进入市场。 这样的话，现在为了满足城市扩大的需要，被征地满足的土地必须分为两种性质的土地。 一个是为了公共利益征收的农民集体土地，另一个是农民集体土地直接进入市场。 农民集体将土地直接投放市场，就可以直接获得农民集体为农田非农采用的增值收益，形成两种盈利方式。 一个是农村集体经营性建设用地进入市场，一个是所谓的调整市场，是将其他地方的建设用地调整为特定的地块。 一旦进入市场，都将带来远远超过以往土地附加值的收益，这些收益以前以土地财政的形式掌握在地方政府手中，用于城市基础设施建设。

许多学者乃至政策部门认为，集体土地上市的目的之一是彰显农民的土地价值，获得财产性收入。 问题是，如果缩小土地征用范围，建立城乡统一的建设用地市场，由农民集体投入土地弥补剩余的城镇建设用地缺口，实际上土地无法移动，因此会导致只能在特定地区实现的情况。 特定地区是指需要成为具有建设用地和建设条件的土地。 例如，城市扩张推进面的土地、具有交通便利地区特征的土地、有旅游开发价值的土地等。 如上所述，这些集体土地有两种入市方法。 一种是集体经营性建设用地直接入市，另一种是通过置换不具有区位特征的农村经营性建设用地调整入市的途径。 即将把无地域特征的农村集体经营性建设用地指标调整为有地域特征的农村农田，实现土地价值。 很明显，具有特定地区特征的土地的主要溢价归于该地区所在的农民群体。 这个具有特定地域特征的农民群体，可以依靠土地建设进入市场，与城市建设用地同权并迅速富裕起来。 对于具有该地区特点的农民群体来说，可以实现土地价值的显现，可以获得土地的财产性收入，其财产性收入的数量可能非常大。 按城市建设用地每亩一百万计算，农民每户有可能获得上千万元的财产收入，成为食利者。 这些农民的收入是地方政府以前土地财政的损失。 没有地域特征的农村其他农民，无法获得这片土地的市场价格上涨，即使调整市场价格，最多也只能获得十分有限的指标价格。

因此，缩小土地征用范围，集体经营性地将建设用地投入市场，以弥补城市建设用地的差距，是一件麻烦的事，但不仅减少了地方政府的土地财政收入，形成了巨大的土地食利集团，而且严重干扰了土地征用的冲突并未减少 具体来说，如果非公共利益的建设可以通过农村建设用地进入市场来进行，可以给农村土地带来非常高的附加值收益，那么地方政府为了公共利益征收农民土地时，农民凭什么要向你征收呢？ 如果地方政府计划将农民的土地作为水源保护地，永久保留基本农田，农民就不能将农田用于建设，农民就会要求政府提供土地不能用于非农业的机会价格。 而且，如果将农民的土地规划为城市公园，以低价征收，农民就会反对，要求将公园规划在其他地方。 无论如何，既然地方农民可以通过土地入市获得较大的增值收益，其他地方农民就会模仿，强烈要求每块土地的好处最大化，从而介入地方政府的计划，反对地方政府为了公共的好处而廉价征收。 所有具有地域特色的农民群体都希望土地利益最大化，地方政府为了公共利益难以征收，地方政府进行的任何计划都遭到农民群体的强烈反对。 这不仅是理论推测，实际上发生在现在珠江三角洲的现实中。

缩小征地，通过农村集体土地直接进入市场来填补城市建设用地缺口，主要目的是减少征地带来的社会矛盾，但实际上可能会引发更严重的征地困难和更突出的社会矛盾。 如果一个地方的农民可以通过土地入市，其他地方的农民也同样有这个需求。 因为，通过缩小征地范围、改革征地制度来减少征地引起的社会矛盾的修法必要性实际上并不存在。 在当前中国的城市化进程中，征地并未引起蓄积性严重的问题，相反，是现行征地制度比较有效地保障了中国快速城市化。 维护现行征地制度，并维护现行《土地管理法》第四十三条任一单位和个人进行建设，需要采用土地的，必须依法申请采用国有土地，对今后20年的城市化具有极其重要的保障作用。

如果维持现行《土地管理法》第四十三条，就不需要建立城乡统一的建设用地市场，集体经营地将建设用地投放市场。 因为只有缩小土地征用范围，城乡才需要通过统一的建设用地市场，集体经营地将建设用地投入市场(就地投入或调整)，来填补城市建设用地的缺口。 事实上，建立城乡统一建设用地市场的提法，最初来自党的十七届三中全会。 当时提出这个问题是为了处理珠江三角洲、长江三角洲等沿海发达的已经工业化的农村在集体土地上进行建设的历史遗留问题。 既然历史遗留不是全球性问题，就没有必要通过修改法律来应对，也不应该因为这个地区的历史遗留问题来打击现在的土地制度。

根据以上讨论，无论是征地制度改革还是农村集体经营性建设用地制度改革，都缺乏大幅度修改法律的理由。 即使现行的《土地管理法》有不完善的地方，也必须通过小修小补来完善，不能有大的动作。

事实上，国土资源部的《征求意见稿》中，第44条第5款通过将城市规划区纳入公共利益，纳入土地征收范围，为今后20年城市快速扩张提供了征地依据和建设用地保障。 这样的话，缩小征地当然不存在。 不缩小土地征用范围，也不需要通过集体经营建设用地进入市场来填补差距。 相应地，集体经营上建设用地进入市场，就可以回到党的十七届三中全会的定位上来，成为局部处理历史遗留问题的手段，也不需要修改法律。 而正是《征求意见稿》第四十四条第五款，让强烈主张限制政府征地、反对现行土地制度的学者失望。 这反过来说明不需要对现行土地管理法进行大幅度的修改。

中国现行的土地制度是经过新民主主义革命和社会主义改造形成的，土地实行公有制，是基本的生产资料。 正因为土地公有和土地用途受到限制，在城市化进程中，地方政府出于经济快速发展和城市扩大的需要，在城市快速发展推进方面征收农民的土地用于城市建设。 地方政府征收的农民土地，一部分用于基础设施和公益事业建设，一部分用于工业建设，一部分用于商住。 地方政府的土地征用按农地进行补偿，征收用于建设的土地。 其中经营开发的部分通过公开募集以远远高于土地征用价格的标准出售，差额为地方政府土地出让金收入，或土地财政收入，这部分土地财政收入主要用于城市基础设施建设。 良好的城市基础设施是城市经济快速发展和市民生活的润滑剂，进一步推动城市扩张，越来越多的农田被征收用于建设，地方政府也为建设更好的城市基础设施获得了越来越多的土地财政收入。 由此可见，在中国城市化进程中，农地非农把增值收益掌握在地方政府手中，用于基础设施建设，形成了城市快速发展的良性循环，最大限度地发挥土地效益，实现土地涨价而回归公众，基本上是养活不劳而获的土地

只有经过两次革命形成的中国土地公有制，在中国城市化的快速发展中才没有形成土地食利阶级，中国土地制度所拥有的优势，使中国城市迅速发展进入了良性循环。 当前中国经济奇迹的重要一环是中国先进的土地制度。 今后20年将是中国城市化完成的20年。 20年来，保持现行土地制度的特点，特别是现行征地制度的特点，是我国顺利实现城市化、顺利走出中等收入陷阱的制度条件。

我们必须有制度上的自信。 《土地管理法》不得大修。

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