“贺雪峰：监督下乡与基层治理中的形式主义”

取消农业税前，基层干部最重要的工作之一是向农民按时全额征收税款。 由于农户分散、收入有限，不容易征收税款，钉子户经常拖欠税款，国家不容易分辨拖欠税款的农户是无法纳税的贫困群体还是不愿纳税的钉子户群体。 向农户征收税款难度大，价格高。 为了降低征收税款的价格，地方政府倾向于把纳税任务交给村干部。 只要不明显违法乱纪，能及时充分完成税收征收任务的村干部就是好干部。 上级对村干部的考核很简单，按时完成上级的任务，不违法乱纪。 对于如何完成任务、如何开展事业、如何满足村民的需要，具体过程不重要，上级也不介意。 这一时期的基层治理具有很强的结果导向优势。

取消农业税后，国家不再从农村提取资源，相反，开始向农村大规模进口资源。 因为不再向村干部要求协税，所以不存在根据是否完成了协税任务来评价村干部的情况。 评价村干部的关键在于国家进口村庄资源的安全性和比较有效性。 另一方面，有国家向农村输入资源，尽量不经过村干部直接漫画到家，或者按条列条件按项目制进口资源建设，另一方面向农村输入资源必须通过村干部之手，其中最具代表性的是农村最低生活保障。 在农村最低生活保障制度刚推行的时候，最低生活保障制度非常混乱，出现了各种各样的关系保证、人情保证、稳定保证，甚至最低生活保障指标成为村干部的补贴，或者坐豪车吃最低生活保障等引起舆论的混乱。

为了确保国家进口农村资源的安全，国家很快就如何分配资源进行了规范。 其中比较典型的是河南邓州2008年发明的四议二公开制度。 四议两公开的核心是，关于公共资源的分配，必须遵循规范和程序，程序不正义，决定和分配无效。 之后，在全国各地学习了邓州四议两公开的经验，大多得到了简化。 决定根据手续达成协议。 也就是说，随着国家资源下乡，国家规范了基层如何分配资源的流程，也就是程序下乡。 一个案件无论好坏都要处理好，首先要办好手续，必须符合规定的手续，要有手续正义。

是对下乡的手续和规范化，是对下乡的监督，是对下乡的监督。 基层工作是否顺利，国家资源的招聘是否符合流程，是否准确，必须由上级监督考察判断。 随着更多国家的资源下乡，越来越频繁的高级审计下乡了。 国家进一步决定建设服务型基层组织，要求在村居一级建立党群服务中心(办公大厅)，坐镇村居干部为基层群众服务，从来不脱离生产的村干部要开始坐班。

国家的资源越到乡村，乡村的规范和手续就越多，乡村的鉴定也就越多。 为了防止基层干部侵占国家资源、利用权力谋利，所有农村资源都有规范和考核。 这些规范和评鉴都被一票否决了。 想想国家资源被贪污占有会有多少人民的愤怒。 很多时候，如果自上而下的规范和考核在全国的某个地方遇到漏洞或缺口，全国就会出现紧急布署的全面检查，严格防范，全国所有的基层都可以弥补不足。 因此，会有更多庞杂的规范和更严格的鉴定。 有个地方病了，在全国基层吃药。 结果，规范增加，鉴定越来越严格。 基层干部要消耗越来越多的时间，严格规范和应对考核。 另外，基层干部为了自己保身，他们必须在工作中留下痕迹，凡事都要按照规范、程序来，但这些规范、程序可能不符合当地基层的实际。 他们在万一上级追究时为了证明清白而留下了事务的痕迹。

中国农村地域辽阔，各地区情况多、复杂，因此基层情况更是千差万别。 但是，自上而下转移进入农村的资源，需要全国通用的程序、规范、鉴定要求。 一个个基层在实践中出问题，就会让全国所有基层都打上规范和评鉴的补丁，累计下来基层管理中有无限的填写、修改、欢迎检查，有无限的事务痕迹和形式主义。 上级各部门可以向基层出台规范进行考核，甚至连本来最没有存在感的国务院扶贫办公室也可以一票否决。 更不用说组织部门、纪检部门的鉴定了。

在更多、更严格的以防万一的高级考核下，基层干部要留下业务痕迹，填表接受检查，搞形式主义，基层干部当然不容易因地制宜地开展创造性工作。 基层治理的逻辑是，无论是否符合基层实际情况，成千上万的人都不能违反手续，结果，大量资源向农村转移后，不符合基层实际情况，造成了严重的浪费。 上级的决策失误到了基层不仅没有纠正，反而会被放大。 基层治理中的不合理现象，正如定点扶贫中的诸多混乱一样，已广为人知。

基层统治产生混乱当然是令人焦急的事件。 我该怎么办？ 按照目前的系统性方法，是检举基层干部。 基层干部严格按手续开展业务，也可以不作为、不作为。 国家资源转移到农村浪费了，但是这个事件性质很严重，必须调查。 很多资源被浪费，是因为上级的规范不符合基层的实际，但是上级不负责，通过调查下级来转嫁责任。 上级来鉴定，可以找到基层业务中的不足。 也就是说，可以处置末端。 基层干部很清楚，上级处置基层干部往往要自己甩锅，但是基层干部很难因此产生干事的创业热情。

如果最了解实践的基层干部最重要的时间和精力在业务上留下痕迹，没有应对检查、搞形式主义、因地制宜的基层管理工作的权力、时间和趣味性，这种基层管理就做得不太好。

目前，全国基层干部士气低落的一大原因是对农村的考核。 动不动就追究责任，要求基层干部全面斥责，通过取缔基层干部推卸上司责任，不分风险，归结于基层干部个人，这样打击基层干部会让全体基层干部心灰意冷。 这样每天取缔基层干部，基层干部一定会意志消沉。 要指望一个心灰意冷的基层干部搞好基层管理，显然是不可能的。

年3月16日下午

本文：《“贺雪峰：监督下乡与基层治理中的形式主义”》