“李昌金：农村土地政策，全国都在骗中央”

原题: 一些农业补贴在全国范围内欺骗了中央

在我国工业化和城市化高速发展的时代，不可避免地要牺牲一部分耕地资源。 在这种情况下，为了保护18亿亩耕地红线，确保13亿人的粮食，中央政府制定了一系列政策措施。 其中有耕地占用平衡制度与土地增减的相关政策。 迄今为止这两项政策已经实施了十多年，不可避免的一个事实是这两项政策明显没有收到预期的效果。 一位专家断言:在平衡问题上，全国都欺骗了中央。 这样，18亿亩耕地红线和粮食安全面临危机！

(/S2/)一、从退耕还林向毁林旱田种植的演变(/S2/) )。

我国从1999年开始实施退耕还林工程，这是迄今为止世界上最大的生态建设工程，仅中央投入的工程资金就超过了4300多亿元，全国累计完成退耕还林任务4.47亿亩。 1998年耕地占补平衡被写入新修订的《土地管理法》后，国土资源部出台了一些具体政策，为全面落实耕地占补平衡制度提供了依据。 根据有关法律规定，补充耕地的来源是开发适合开垦耕地的荒山、荒坡、荒草地、火烧地、弃耕地、灾害破坏耕地等。 但是，在实施耕地占补平衡项目中，很多地方不遵守这些规定，林地(包括退耕还林地)和有防洪要求的土地也纳入了开发范围。 (/S2/)采取山、海、垦草、植砂、移林、围湖等非常规手段补充耕地，填补水土流失、地质灾害等生态风险(/S2 ) )。

以年央视曝光的浙江省景宁县开垦青山为农田实现平衡为例。 年，景宁县要完成2000亩耕地开发，以此实现该县的占补平衡，而景宁县又为自己规定了新的任务，就是要完成杭州、宁波土地开发占补平衡指标5500亩。 完成这个指标的回报为3亿美元，政府通过招标开发价格为每亩1.5――1.6万美元。 如果一亩收入54000元，价格16000元，一亩耕地可以赚约38000元。 中标者以每亩1.5――1.6万中标，其中能赚多少钱？ 肯定不是小数。 更重要的是，谁能成为中标者？ 景宁县岭头峯的建造项目由忠溪村的村支书承包。

由此可见，(/s2 ) )在城市固定资产投资下，大量用于建设的平原高质量农保田) )平衡于偏远山区耕地，表面上农保田数量没有减少，但实际上种植能力与预期大不相同)/s2 ) 新建成的田地全部归所在地的村子所有，但是因为不能耕种，所以没有人出来承包，必须搁置。 就像村民说的那样空制作。 明明知道是这样，为什么还要做呢？ 根本原因也在于好处。

二、味道变化的增减挂钩

20世纪90年代，增减挂钩在苏南等地展开，2004年中央在18号文件中首次提出了城乡建设用地增减挂钩(简称增减挂钩)的概念。 相关政策规定，增减挂钩项目设立，可以获得上级预付的周转指标，拆除农村房屋三垦到位后，按计划退还原上级预付的周转指标。 增减挂钩政策的出台为各地工业化、城市化高速发展尽快占用大量耕地找到了突破口，因而备受地方政府欢迎，理发试点后迅速扩大到全国。 2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩的第一次试点。 2008年6月，国土部发布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008年和2009年国土部分别批准19个省参加增减挂钩试验。 分别是河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、湖南、贵州、重庆、云南

增减挂钩的本意是为了加强乡镇和村的规划建设。 相关政策规定，增减挂钩指标的来源主要是农村居民点、废弃工矿用地复垦。 但是，在实际执行的过程中，增减挂钩政策发生了变化。 地方领导人关注的只是拿到周转指标，有用地指标就可以占用耕地，而且还增加了更多的项目。 接受三垦任务的乡镇只需要多少钱就可以计入账上，如何应对上级国土部门的检查，三垦出来的耕地是否值得，几年后是否会荒废，这些都不是他们关心的事情。 笔者在某县考察了清理废砖窑厂恢复复垦这一增减挂钩项目的要点。 但是，紧挨着这个新造地有广阔的农保田。

极尽增减挂钩的游戏是成都土改，因为它不仅创造了理念——赋权权，还创造了模式——成都模式。 由于崇拜西方经济学、照搬新自由主义、迷信土地私有化的专家学者如周其仁等盛赞，成都土地改革的意义被无限夸大，新一轮农村改革似乎又将由此开始，改写中国农村的历史。 事实上，成都土改成功的秘密有两点——成都改革试点第一村——以都江堰市鹤鸣村为例，第一是用增减挂钩指标卖钱，指标为什么能卖钱？ 因为其稀少性国土部每年分配的用地指标远远小于城市急剧扩大对土地的诉求。 这是因为任何人只要掌握增减挂钩指标并完成三垦计划，就能成为有钱人。 都江堰市鹤鸣村为什么能拿到增减挂钩指标？ 因为它是城乡统筹综合改革试验区的试点村，为汶川地震受到特殊照顾。 第二，借用汶川地震国家赋予的特殊政策，突破现行土地政策的制约。 农村建设用地直接进入市场是指社会资金在农民宅基地上新建的住宅可以享有完全的产权。 这无非是将原本属于地方政府的财政收入(土地收购拍卖所得)转让给了农民( )。 因此，成都土改并不神秘，也看不到创新，甚至谈不上真正意义上的改革，成为指导全国新土改的一种模式。 不是唯一的，同样的土改实验还有重庆土改(所谓的重庆地票)。

(/S2/)三、不能随便说的悖论(/S2/) )。

(/S2 )悖论之一)在山上种田和山下(/K0/)心村)/S2/)。

有些地方为了完成平衡耕地的任务，不惜上山破坏森林种田。 与此同时，伴随着农村生活的人口不断流入城市，在农村大量出现了所谓的空心村和烂心村。 这种现象在中国中西部地区尤为严重。 江西省抚州市委政研室早年进行调查，被调查的15个村有闲置旧房面积50877。 (平方米，) (/k0 ) )闲地131016平方米，两个项目共计181893。 6平方米(合272。 84亩)。 按照这个标准，抚州市的农村闲置土地至少在12万亩以上，全国估计至少在几千亩以上。

(/S2/)悖论之二)垦荒造田和良田投荒)/S2/)。

许多地方城镇周边和工业园区的大量良田被破坏，被用于工厂和商品房的建设。 这些被破坏的良田通过增减挂钩政策平衡在边远山区。 农民的旧房拆田，开垦种田，这些新种田的地方，大量的农田和农业保田被抛弃，这种荒废呈不断加速的快速发展趋势。 概算中，中国中西部地区山区县的农地放弃面积约占总面积的15%左右。 一边用钱制造劣势地，一边良田荒废，用的是什么政治经济学原理？

(/S2 )悖论之三)帐内的平衡和帐外的平衡被破坏)/S2 )。

另外，无论再怎么估算优势互补劣势和几年后重新种田荒废的问题，也就是说，无论通过互补平衡将建设破坏的农地全部夺回来，国土部账上的耕地数字似乎都是平衡的，但这也只是国土部账上的数字。 那么，账本外的数字呢？ 近一、二十年来，农民违约、用地违约、非法出售土地现象十分严重，可以说已经到了失控的地步。 改革开放30多年来，我国中西部地区山地县耕地减少幅度约为30%左右，这些减少的耕地明显不在国土部帐上，也不在统计局帐上。 近年来，江西许多城市周边的所谓三非建筑如雨后春笋般建成，国道省道和县乡公路两侧许多当地最好的农田被毁盖房子，其他非农建设，其景象令人触目惊心，令人痛心。

四、耕地保护政策为什么会失效？

平衡和增减的挂钩为什么会变形？ 中央政府出台的一系列耕地保护政策为什么效果不好？ 有些政策甚至可以说是失败了，但其原因非常多和复杂。 工业化、城市化的快速推进除了需要占有大量土地的客观因素外，还存在其他一些多而复杂的问题，首先有以下几点。

首先是土地管理体制的问题。

排斥土地所有者的土地好处和关联公司，与依赖政府专门机构(国土部)的土地好处无关的一方管理土地的制度的完善，能够很好地管理集体的土地吗？ 近一二十年来，尽管土地新政不断、管理手段现代化不断升级，但管理成效并未改善，耕地侵占现象不是减少，而是增加。 为什么会发生这种现象？ 原因之一是地方政府和国土部门从耕地耕作法转换中得到很大好处。 其二，国土部门往往不自觉地充当地方政府、公司和个人非法占有耕地的保护伞，对于某些情况下已经发生的非法占有耕地的现象，国土部门没有依法处罚，而是采取这种手段上级国土局 因为采取了增加用地指标等措施，掩盖和粉饰地方政府、公司或者个人的非法占用用地行为，使违法者不触犯法律。

其次是土地承包方法的问题。

关于土地承包关系的政策性语言长期不变，《土地承包法》规定的承包期为30年。 从农民的思想观点来看，承包的土地长久不变无异于自己的私有财产，换了学术名词就是私有化或准私有化、变态私有化。 既然长时间不变，就和集团的其他成员没有任何关系。 如果想在上面挖池塘的话，挖池塘，建房子，甚至把它卖掉都没有任何阻碍。 乡村组的干部没有人管理这件事。 不想管理，不能管理，好像也没有必要管理。 一个既定的事实是，大凡1982年从分田搬到户建后，一直没有调节过农田，或者以前没有调节过近一、二十年农田的地方，农民都是土地集 因此，场地违章、场地违章、土地出售现象司空已经习以为常，拥有广阔的良知

其三，舆论环境的问题。

近一二十年来，西方人权思想西风东渐，国内民粹主义抬头。 在已知右派占主导地位的网络舆论场中，农民成为道德的化身，为农民说话的占道德高地，批评农民的大逆不道，讲公共利益的为人民争利益。 否定网络基层干部污名化乃至整个基层政府工作的舆论气氛已经固化。 一位老干部痛心地说:“现在不像文化大革命吗？ 干部抬不起头来，做不了大事，也做不了实事？ 不敢说实话，有道理不敢说，从上到下都能说漂亮的谎话吗？ 现在的民主主义，其实就是坏人的民主，狡猾的人的民主！ 有人想成为诚实的人吗？ 现在，国家救济的是谁？ 是好吃懒做的人，是不可靠的人。 这样下去该怎么办？ 这样国家有前途吗？ 在这样的舆论环境下，哪个基层干部管理农民在自己的承包地建房？ 在中国现代史上，曾经过分严厉的政治管理和社会管理不善，现在失去了宽度，失去了松树的社会管理也不好，同样会出问题。

其四，政策脱离实际问题。

毛泽东说:“根据现实情况决定实务方针是每个共产党都必须牢牢记住的最基本的实务方法。 但是，这种工作方式已失传多年。 因为现在各级领导层和专家学者群体中，真正了解农村的人越来越少了。 这是其中之一。 二是国政运营理念的西化，在实践中这种西化被更具吸引力的名词所取代，这就是与国际社会接轨的地方。 第三，专家治国，或精英治国，忽视或拒绝在基层干部群众决策中的作用。 纵观近一二十年来的农村政策，总体评价是，原政策基本正确，基本政策问题不小，具体政策问题严重。 最近，最典型的就是这几年全国农村实行的土地确权。 从实践来看，这项事业不仅完全看不到专家推测的各种效果，相反暴露出的问题层出不穷，问题严重的地方甚至可以说扰乱了农村。 其实1982年的第一次土地承包和1998年的土地延包是实实在在的权利，现在又要获得实实在在的权利，一点也不能体现自由派专家学者期待的新土地改革的伟大意义。

(/S2 ) )平衡、增减相关的变形是中国土地问题的缩影，折射出的是当前我国社会政治经济中存在的诸多问题)/S2 )。 其中一个重要问题是举国上下的紧急情况思想。 因此，处理土地混乱问题需要从全球出发，需要大视野、大思路，需要中国式的处理方案。 目前迫切需要处理的是全球性和实务上的突出问题 :

(/S2 ) )首先要多次正确方向和道路。 这多次是土地集体都(/S2 ) )、尊重农民自治权力和创始精神，赋予农民承包土地的自决权，允许农民服从大稳定小调整的大体自发自主调整。

其次，改革土地管理体制机制，加强基层政府和村委会在耕地保护方面的责任。

其三是改革建设用地指标管理模式，放松总量控制、耕地限制，也就是最大限度压缩总量控制，也就是放宽耕地用地指标——荒地、荒原(包括稀疏次生林)的

(/S2 ) )其四)采取切实措施扭转耕地过度捕捞失控的局面(/S2 ) ) )遏制农村违约用地、违法用地、违法土地出售的风潮。

作者是江西宜黄县政协委员、三农研究学者； 来源:新三农)

本文：《“李昌金：农村土地政策，全国都在骗中央”》