“贺雪峰：农地制度改革应向强化土地集体全部权的方向走”

一

最近，两办公室印发了《关于分割完整的农村土地所有权承包权经营权办法的意见》，提出将土地承包经营权分为承包权和经营权，通过实行所有权、承包权、经营权的分割，更好地保护农民集体、承包农户、经营主体的权益 改革开放初期分田到户的首要文案是将土地集体所有权和农户承包经营权两种权利分离，以家庭承包经营为基础，实现统一结合的双重经营体制。 从田到户后，农民获得了土地承包经营权，生产热情被动员起来，农业生产力在短时间内得到了很大的快速发展。

在两权分立之初，掌握所有权的村社集团能够根据生产需要提供统一的服务，统一能力强。 不久，为了防止村社集体侵害农民的土地承包经营权，中央加强了农民土地承包经营权的功能，最终根据《物权法》将土地承包经营权定义为用益物权，村社的集体土地所有权几乎没有了进行农业生产的统一功能。 从某种意义上说，土地集团的所有权被搁置了。

进入21世纪，很多农村劳动力外出务工经商，他们拥有农村土地承包经营权，但不出让土地流失，发生了承包权和经营权的分离。 现在，全国约1/3的农民承包土地流失，其他经营权者从事农业。 承包土地的农民和土地经营者分离，如何让土地的实际经营者(耕作者)更方便、更有保障地耕种土地成为了现实的问题。 印刷分发《意见》的重点是处理在人与人分离的情况下如何利用经营权的问题。

二

截至年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，比达33.3%。 也就是说，全国1/3的农村家庭承包土地已经迁移，承包人和经营者分离。 但是，承包人和经营者的这种分离有两个非常重要和明显的优势。 一是得到土地的经营者大部分是土地承包人同一村社的村民，更大部分不是外国资本而是兄弟姐妹的邻居朋友。 实际上转移到外来资本的土地只占所有转移土地的约十分之一。 也就是说，全国只有3，4000万亩土地流向村社以外的资本经营。 二是与前面的特点有关，农民大多不想让土地经营权长时间流失，多签无固定期限的合同，便于进城失败时回乡耕种土地。 由于是无固定期限的合同，土地租金通常也很低，很多土地是在附近和家人之间移动进行的，农户不收租金。

大部分土地没有固定合同，房租很低，是因为农民想保存自己的选择权。 进城本身就有很大的不确定性，进城成功当然好，但万一进不了城市，回农村种地就是备选方案。 无固定期限的合同可以随时回地务农，是比较保险的方法。 农业利润不大就是长期固定合同租地给资本，土地租金也不太高。 与其失去可以随时回到土地进行自家种植的权利而不是过高的土地租金，还不如只收取较低的租金，向本村社的朋友和家人租赁土地进行农业。 据说现在土地经营权必须与承包权分离，经营权可以抵押，经营权有可能成为利润物权，有进入城市的风险，随时可以回来种田的农户可以通过固定的长时间合同将土地经营权转移到资本经营上，

城镇农民使用无固定期限合同，更灵活地回收土地自用种植、低租金土地流转，具有很大的合理性。 第一，在中国目前的快速发展阶段，有相当一部分农民进城了，但在城市里体面地安居不容易，他们需要回到农村，特别是年老的时候，需要回到农村。 回到农村，有田地有房子。 因此，他们的承包地和宅基地成为农民的基本社会保障。 第二，经济的快速发展是有周期的。 在繁荣的周期里，越来越多的农民来城市打工做生意。 到了衰退周期，城市就业机会减少，城市农民难以在城市就业，他们就可以回到农村种地。 只有中国农民能够在城乡之间自由往来，才能使中国拥有应对经济周期的极强能力，这也是中国现代化进程中能够保持稳定的重要原因之一。 第三，城市农民将土地转移给本村社的朋友和家人，这些朋友和家人可以以较低的租金扩大经营规模，从土地上获得越来越多的收入。 这些未流入城镇的土地扩大了土地经营规模的农户，往往是因家庭父母太老、孩子太小等原因无法进城的青壮年劳动力，他们通过流入城镇农民的土地增加农业收入，赚取的收入多于农民工 这样的一部分主要收入来自村子，社会关系也在村子里，家庭生活齐全，维持着年富力强的青壮年农民，现在成为中西部地区的骨干农民，成为骨干农民目前以前传到农业地区的最重要的管理力量。 而且，流入这些土地的骨干农民有很强的农业生产能力。

三

随着许多农民进入城市，农村土地上没有了人种，有人认为依靠资本到乡下种地可以防止土地荒废。 这是误会。 现在中国农村有2亿多农户，6亿多农村生活人口，2亿多农业劳动力，另外，在现在的农业生产力条件下，60岁以上的老年人也可以种田。 共有十多亿亩耕地，户数不足十亩，为什么没有人种地？ 相反，对于每户不足10亩的耕地，农民家庭光靠土地收入肯定难以维持基本的生活条件。 因此，目前在中国农村，很多青壮年劳动力来城市打工经营，城市就业机会不足的农村老年人留在村里务农。 如果农村生活价格低，农民家庭能够获得农业和劳动收入，这个农民家庭的生活就比较轻松。 这是目前中国农村最普遍的家庭再生产模式。 如果一个农户可以通过朋友和家人流入几十亩土地进行农业，那么这个农户通过耕种可以获得比外出务工者更多的收入，这样的农户可以留下村子进行农业。 这就是前面提到的骨干农民。 因此，目前在我国农村，适宜农业的土地都被农民(老年农民和骨干农民)精心耕种，完全没有无人种田的问题。 担心没有人种田，鼓励资本进入乡村的想法，完全不了解农村的实际情况。

现在农村有土地荒芜的情况吗？ 当然有。 在寒冷山区和灌溉不便的地区，不能种土地，所以十年九十年不收的话，农民当然不想种，会荒废。 如果农民放弃荒废无法栽培的土地，资本当然也无法栽培。 这种农业和基本农业基础设施不足的耕地和不适合农业的耕地，必须通过退耕还林和土地整治来改善农业条件。 现在农村没有无人居住，很多农民没有土地，他们因此不得不更加依赖城市地区的工作。

四

土地不仅是生产要素，更是9亿中国农民的基本保障，是进城农民万一进城失败的最后退路，是所有中国人的故乡，是农民将来落叶归根的地方。 目前中国还有数亿农业劳动力，农民家庭仍要依靠老人农业收入。 在城镇农民随时可以返乡种地的情况下，将土地经营权掌握在农民手中，让本村社呼吁种地的农民种地，可以保障农民的权益，防范社会风险。 现在，农村出现了一般人的土地分离，承包一部分土地的农民去城市打工，他们的土地流向朋友和家人务农。 村社集中起来一个一个发挥统一的功能，一个比较分散细致的土地耕种，可以大幅度降低耕作价格，减少作业投入。 中国的集体土地所有制有可能通过制度创新来处理目前人类土地分离中出现的问题。 例如，农户承包的村社集体土地，如果不自己种植，经营权可以由村社向想集体回收种植的农户订货，由村社集体向城市农户统一支付租金。 进城失败要求回农村耕作的农户可以从村社集体回自己的承包地自己务农。 更多的农户进城，留下更多的耕地，为仍在村里的少数骨干农民提供了从农业中获取收入的机会，这部分本乡本土骨干农民由此成为人们财产不断流向农村的骨干力量，成为我国农村管理的基础，自然也是适度农业规模的经营者和新型农民和新型农民。 这是一个自然的过程。

日韩台等东亚国家和地区至今仍未妥善处理农地细碎化和农业非规模化问题，台湾地区大力推行所谓小地主、大小佃农农业快速发展政策，但政府出了很多钱却基本无效。 其根本原因是日韩台土地私有化的制度限制。 中国大陆农村土地集体所有制相对于日韩台具有无与伦比的特点。 我们必须完全利用土地集体所有制的特点，充分发挥村社集体统一的功能，处理日韩台以往未能处理好的小农经济快速发展的困境。 要加强农村土地经营权，将农地经营权物权化。

目前，人类土地分离土地经营难题有两种处理思路，一种思路是在两权分割的基础上进一步加强土地经营权，进行三权分割。 另一种思路是完全利用中国土地村社集体所有制的特点，加强土地集体所有权，以应对人类土地分离带来的土地经营挑战。 东亚国家和地区的土地私有制没有处理土地破碎化的问题。 由于土地不仅是生产要素，而且具有很强的额度社会属性和价值属性，过程农民不会随意转让自己的土地。 三权分置不仅不能处理目前发生的人与土地分离带来的土地经营难题，还可能导致农业失地的危险。 毕竟，中国目前仍处于中等收入阶段，要摆脱中等收入陷阱，还需要农村这个稳定器。 相反，中国农村集体土地所有制不仅为中国走出中等收入陷阱提供了农村这个稳定器，也有可能应对人类土地分离带来的土地经营难题。 简言之，现行农地制度改革不应将承包权与经营权分离，而应朝着加强土地集团所有权的方向发展。 前进还是后退，这是问题的焦点。

五

农业是弱质产业，利润少，风险大。 低质量的农业形成了多而杂的权利设置和鲜明的应对措施。 许多庞杂的权利的设置意味着权利运行的极高的价格。

特别是，目前居住在我国大多数城市的农民仍然难以体面地居住在城市，在农民有强烈的家乡观念的情况下，农民宁愿以较低的租金和较大的土地支配权(可以随时收回土地的自用种植)转移土地经营权。 资本想要通过较长的固定合同获得农地经营权，资本必须支付远远高于目前农村土地租金的租金。 本来农业收入有限，风险大，高额租金的结果可能是资本经营规模农业的失败。 资本失败，不知道他们租用高额租金的农地经营权将由谁来继承，很为难。 结果，无法获得土地租金的愤怒农民，会去找推进土地流转的地方政府谈谈。 这种情况在笔者的调查中多次遇到。

六

土地是农民的，在今后很长一段时间里农民仍然需要从土地中获得收益，农民可以从土地中获得收益，农村成为了中国现代化的稳定器和蓄水池。 中国的集体土地所有制也为中国农业提供了走出东亚小农经济困境的基本制度基础。 不要支持成千上万的资本打败小农。 包括以支持所谓新型农业经营主体的名义打败小农。 至少在未来30年内农业第一收入仍然要留给2亿多户小农。

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