“贺雪峰：评湖北监利县的“合村并组””

一

根据湖北省人民政府门户网站年11月1日的信息，年8月初，监利启动联合村和集团改革事业，全县638个村减少到323个，减少315个，减少49.49%。 监利县整合村庄进行改革，起因于村部建设。 7月，省和荆州市相继建成基层党建&lsquo； 全县推进现场会，要求所有村部3年内达到建筑面积300平方米至500平方米。 荆州市委组织部副部长肖业辉表示，以往农村村部一般面积小，很多村子连村部都没有，群众找干部工作只能去家里。 在服务功能下降、加强阵地建设的要求下，村部建设成为基层组织建设的当务之急。 荆州市要求，必须在年7月1日前完成全部村部的建设。 根据匡算，新建300平方米的村部，至少需要120万元，整个监利县的628个村庄共计需要约7.6亿元。 这是很大的财政负担。 把村子集中在一起，是处理问题的唯一方法。 改革从8月1日开始，县委反复权衡，最终决定。 根据目前农村统治能力的现状，村合后多数村庄的人口规模为3000至5000人，以4000人为中心。 监利县委书记黄镇表示，&hellip； &hellip； 目前，农村管理以服务为主，服务功能从村到家，村的规模适度有利于服务效率的提高。 三洲镇党委书记朱勇表示，目前村支书待遇有所提高，按照乡镇副科级支付工资，每年约4万元，是许多村支书独有的&lsquo； 产业、事业、生产不可分割，村支书这个岗位在农村还是很有吸引力的。 县里特别规定，合并村分组后，所有村干部照常开展事业，等到明年的村&lsquo； 两委员会轮流，本着上级的精神确定职务数量，通过村民选举明确具体人选。 根据上级组织部门明确的方案，村干部人数通常为5人，在此基础上计算，全县村干部明年将减少1500多人，约占500%。 李锋认为，监利县此次合并收编，农民利益无损，干部待遇基本不变，村级债务锁定，项目资金不减，因此顺利平稳。 据监利县委初步测算，通过本轮改革，监利县共有315个村共建，仅村部建设资金就削减3亿7800万元，约1500名村干部，工资支出削减3000万元，两者合计约4亿元。

二

监利县是农业大县，全县有150万人口，220万亩耕地，县面积3460平方公里。 合村前监利县的638个村，平均每个村人口也有2000多人，3400亩耕地和5.4平方公里，相对于全国村的平均人口、耕地面积和村域面积，监利县的行政村规模已经很大。 现在合并成323个行政村，监利县的行政村规模远远超过全国行政村的平均规模。

那么，监利县为什么要合并村子呢？ 原因竟然是村部建设，省要求3年内所有村部必须完成，荆州市更要求每年7月1日前所有村部建设必须完成，但匡表示，各村部至少需要120万元，县638 & timimm 因为监利县的年财政总收入还不到10亿元。 把村子集中在一起，是处理问题的唯一方法。

年7月在湖北省和荆州市召开了基层党建整治县推进现场会，从年8月初监利县开始合村并组改革工作开始，年10月完成了所有的合村并组工作。 不能说速度不快，也不能说效率低。

但是，问题就在这里。 行政村是具有特定历史沿革的基层组织，行政村村民经过长期共同生活拥有共同的文化和认可。 行政村还是一级集体经济组织，典型的有村级资产和村级债务，在长期以来的基层治理实践中，行政村内形成了特定的政治生态，有着特殊的社会交流方法。 行政村的基础设施也大多是由本村民集体农民共同集资劳动建设的。 行政村是一个历史悠久、流传至今、有文化、有认可、有村民归宿感、有集体经济(包括村级债务)、有特定的政治和社会结构、有爱恨、灵魂的中国农村基层建设。 行政村这个基层行政组织是极其严肃的国家政治体系中重要而基础的结构。 监利县出乎意料地在极短的时间内，以极其不谨慎的理由消灭了近一半的行政村，但上部要求建设村庄的目的是什么还没有得到讨论。

显然，省、市要求在各行政村建设300~500平方米的村部，是为了更好地发挥行政村为农民服务、基层组织为群众服务的作用，提高基层组织为群众服务的能力。 监利县是农业大县，也是财政贫困的县。 监督县要求上级在三年内为各村建设300~500平方米的村部。 县里的财政出不了这笔钱。 监督利县必须在一年内建成所有的村部(因为省市的要求也在三年内)，可以实事求是地向上级报告监督利县的财政困难。 建设村部可以分期实施，也可以标准一点，很明显，监利县没有认真考虑行政村这一基层建设的独特之处，没有认真征求群众意见，光靠县的财政能力建设不了638个村部，将638个行政村合并为315个村 这样的合村决定，可以说真的只是唯唯诺诺。 原本为了提高农村基层组织为农民服务的能力而建设了村部，但现在有可能更加脱离农民群众。 可以说，随意撤换和建设至少几十年前流传下来的具有历史价值的基层组织，对百万以上监利农民政治、社会、经济生活中的大事都缺乏基本的恐惧。 撤退就是撤退，合并就是合并，这种任性的行为，缺乏做出重大决定所需的基本严肃性，有可能导致持续而深刻的后果。

三

我们暂时不讨论行政村合并后必然有的长时间痛苦的磨合过程。 我们只讨论合并后的村级治理问题。

据前述报道，村合后，许多村的人口规模从3000人到5000人，以4000人为主，各行政村的村面积约10平方公里。

从人口规模来说，5000人的行政村，和全国许多乡镇的人口规模差不多了。 年暑假我调查的山西省五寨县新寨乡共有7000人，从村庄面积来说，监利行政村的平均面积接近许多乡镇的规模。 比如我调查的浙江绍兴柯桥区安昌镇，整个城镇面积24平方公里，常驻人口约10万人。

行政村是我国的基层组织，村级党组织是我国最基层的党组织，而且在村级实行村民自治。 村干部实际上不是公务员，而是领取错误劳动津贴的非生产干部，行政村以下没有正规组织。 因此，村干部具有联系村民群众，了解基层村民群众的情况，了解基层群众的诉求，反映基层群众意志的极其重要的功能。 而村干部也是向农民群众传达上级指示、落实国家政策、处理群众问题的最重要的基层干部。 群众琐事要由村干部处理，小事不出村，大事不出乡镇，基层案件要在基层妥善处理。 有了基层管理，整个国家的管理才能好起来。

作为建立在中国最底层的行政村，要了解群众状况，处理群众问题，执行中央政策，组织群众建设自己美好的生活。 学术界普遍的共识之一是，行政村必须建立在熟人社会的范围内。 在这个熟人社会里，农民有着共同的生产生活，彼此熟悉，村干部对村民也很了解，村民对村干部也很了解。 对于农村发生的任何事件、父母的不满、农民的诉求，村干部都完全掌握在村民共同的日常生活中，有处理问题落实政策的前提和向上反映情况的前提。 中央表示，农村基层要做到组织全面覆盖，事业全面覆盖，其中非常重要的是基层组织要建设在农村熟人社会这个层面，这和支部要建设在联结上是一个道理。 基层行政组织脱离村熟人社会的，我们农村基层不能说实现了组织的全面覆盖，也不能实现工作的全面覆盖。

合并前的行政村，一方面规模小，另一方面经过几十年的磨合和村民之间的交流，行政村基本形成了熟人社会，成为了较为有效的基层管理单元。 这个基层统治单位有共同的村子许可，有村子集体的资产和债务，有共同生产和生活形成的熟人的社会互联网。 那么，只有建村部不能出钱达到标准，才会合并行政村。 合并后的行政村，规模翻倍后，基层组织距离群众两倍。 合并后的行政村要形成新村的认可，成为新的熟人社会，必须经过长时间的艰苦磨合，才会造成许多管理效率的损失。

特别令人吃惊的是，上级要求各行政村投资120万元以上，建立了300~500m2的村部。 这样的村部谈不上出色。 有这么好的村部，全村只有五个村干部。 这五位村干部只能在村部工作吧。 他们坐在建造精良的豪华气派的村部办公室里，在高处工作。 他们上班，生完孩子，就完全脱离了群众。 这样，农村基层组织就完全失去了与农民群众交往的能力，失去了了解农民群众需要的能力，失去了动员群众、赢得群众的能力。

四

合并后的行政村规模太大，监利县未来的村级治理对策之一可能是行政村以下要重建村民小组一级。 在取消农业税后的农村体制改革中，湖北省取消了村民小组长。 监利县合村后，行政村人口过多、地域过广、管理幅度远远超过行政村的正常管理能力。 因此，可能必须重建村民小组的水平，设立村民小组长。 问题是，新设立村民小组长并不容易弥补村干部脱离群众剩余的组织空的不足:不领取报酬或只领取有限时间加班工资的村民小组长，必然缺乏进行农村基层工作的积极性。 当前，我国农村正处于极速转型时期，各种新情况新问题层出不穷，国家有更多的新农村政策和支农资源输入农村。 这个时期正是与农民群众紧密合作的基层组织发挥巨大作用的时期，但监利县通过合村使基层组织脱离了群众。 然后，合村的原因只是县财政出不了建设高基准新村部的费用。 由此可见，基层形式主义和官僚主义有多严重。

五

年去监利县做过调查，在调查中，大部分基层干部强烈要求上级面对村级债务问题，认为村级债务是村级治理最大的烦恼。 税费改革前锁定的村级债务全村约数十万元，这些村级债务问题处理滞后，基层组织处于溃疡状态。 目前，监利县每个行政村用120万元的预算建设村部，但人们最担心的是，对真正影响基层治理的重大历史和现实问题熟视无睹，不基于村级债务锁定持续存在的官僚主义和事实。 县级政权的轻率决定将动摇国家政权的基础。

六

作为建立在农村基层的行政村，以下几点值得特别观察:

第一，现有的基层行政制度需要充分尊重。 因为现有的基层行政制度是农民群众通过共同生产生活建立起来的，形成了认可，有了归宿感。 熟人社会有历史积累和文化内涵，在村庄形成之前就有流传下来的习性，以前流传下来的很有力量。 不得已不随便撤退。 不能像监利县那样走马观花地进行村合并。 每个行政村的历史都包含着农民群众的爱恨、人生的记忆，随意撤退，所有农民群众都失去了对基层组织的期望，造成了对未来的不确定性。 监利县委的领导为了减少村庄建设的费用而将全县的638个行政村合并成315个行政村，这种任性实在可悲。

二是作为基层行政组织，村级组织是国家进入农村社会的最后一级组织，是支部联合而成的组织，这一级组织与千家农民群众和国家相连。 比较有效的村级治理是国家比较有效治理的前提。 只有村级治理比较有效，涉及群众切身利益的许多小事经过村级处理，社会才能稳定，国家治理才能比较有效。 村级治理非常重要的是基层组织必须建立在熟人社会的基础上。 如果基层组织已经脱离熟人社会，脱离群众，就会大大降低国家行政体系向农村社会的渗透能力，降低国家动员农民群众号召的能力，大大降低国家的管理能力。 一方面农民的诉求不到位，另一方面国家的惠农政策难以出台。

第三，村干部最重要的工作不是坐班、坐办公室等农民群众工作，而是要深入农民群众，了解他们的情况，处理他们的问题，给他们推行党的政策。 基层组织阵地建设必须与村干部的主动性相结合。 否则，无论多么优秀的基层阵地也不能提高基层管理能力。

第四，地方政府要切实处理村级债务等基层治理困难的历史遗留问题，不能继续忽视。 地方政府，特别是县级政权，不仅要向上看，也要向下看，实事求是地解决农村基层管理中存在的各种问题。

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