“始于土地整治：皖南一个农业村的振兴样本”

执笔稿于去年12月刊登在《决定》杂志上

随着农村振兴战术的实施，国家将投入数千亿元进行农村土地整治。 安徽南部村庄划分土地承包权和经营权的创新具有全国性的样本意义。

从全国性的调查来看，土地整治是乡村振兴的最大资金，土地整治项目努力成为地方政府的重要工作。 但是，土地整治触及到农村土地的好处，引发许多矛盾，地方政府对土地整治充满爱恨。 但是，中国是一个只有18亿耕地、人际关系密切的国家，发挥土地整治项目的成效、大力提高农田标准，是国家战术议题。 从皖中某农业村成功的经验解剖看，问题并非解决不了，经验是在克服困难的实践中探索出来的。 关键是要发挥村社集团的主动性和创造性，充分动员农民群众，创新土地配置机制，形成承包权与经营权分离的新格局。

沩村位于安徽省繁昌县峨山镇最北端，繁昌县东郊，人口约4500人，1150户，24个村民群体，耕地面积6200亩。 村书记坦言光靠这些土地是不能完全处理村民的温饱问题的。 随着村子人口的增加，人类矛盾更加突出。 随着改革开放的步伐，村民八仙过海，各显神通，各方面的积极性被极大地动员了起来。

根据县郊的地理特点，沈弄村非农化就业比其他中西部地区早10年左右。 非农就业主要分为三类。 一个是小商人，这个村子里有卖茶叶以前就流传下来的东西。 二是进入城市从事建筑、木工，这是以前传下来的技术； 三是进入县服装厂等小公司工作。 2000年以后，农村劳动力非农化就业比例持续增加，农户土地流失趋势明显，且由于土地细分分散、农业基础设施限制，留守农户耕作面积310亩，少量达到20亩。 两者的相互作用造成了严重的土地放弃困境，没有足够的劳动力去耕地是我们当时最头疼的事件。 村干部无奈地说回顾过去。

在这种背景下，村集体认为只有集体积极推进土地流转，才能处理土地荒芜问题。 税费改革、新农村建设后的土地整治为此提供了契机。 从2007年开始，利用农业部、财政部、国土部等部门的项目，作为试点村的沈沩村获得了3个土地整治项目，村里的耕地基本得到了整治，全国较早的整个村应该是实现了土地整治的村。 从现场看，项目区与成田成方、林成网、道路相连，形成了干旱可灌溉、潮湿可排放的现代农田结构。

土地整治后最大的困境是原承包地块的位置发生了变化。

如果边界不确定，一些村民担心会失去土地。 在像沩村这样的平原地区，土地整治项目必然会打破田埂，如何分田，或者如何重新配置土地的权利，成为了麻烦。 据村书记介绍，标准焊料块的面积基本明确，不能按原方法将土地面积划分为户。 否则，土地整治就没有意义了。

地方政府和村集体协商，明确虚拟地块的确权方案，政府向土地整治区农户发放耕地权益证书，后续国家统一确权时，填写确权证书，注明受益面积，确定的四至边界消失。 这相当于将承包权股份化，打破以前流传的固定在特定位置的承包经营权，从制度上划分了承包权和经营权，这是非常积极的。

相关问题是，[/s2/]土地整治后土地面积减少怎么办？ (/S2 ) )用于建设机械耕作道路和沟等基础设施的占地面积超过了田埂、填埋地池的新面积。 我们也没有料到会发生这个问题。 村书记说。 考虑到历史上形成的土地所有权单位，村集体决定将土地按照同样的增加和减少的切实权利交给村民小组； 在村民小组内，同样按照增减分配给农户； 最后运用耕地权益证书的方法，明确承包权面积。

当初，村民的意见大幅分化，大致分为1/3赞成、1/3中立、1/3反对3种。 熟悉群众实务的村两委以村民小组为单位，下小组分别召开村民小组组长、党员、群众代表会议。 这样可以留住重要人物，统一他们的思想。 村书记说。

接着按照村民同意、中立、反对的顺序召开会议，最终中立中赞成的达到了90%。 在反对中也有30%的人赞成。 这样就可以逐渐孤立少数。 对于顽固的少数，通过村干部、村里有才能的人继续进行思想工作。 最后在村民小组大会上，在少数服从多数的大体情况下，新方案顺利通过。

另一个焦点是预期的征地好处如何分配。 沩村位于县的郊外，在城市持续扩大的背景下，土地可能会被征用？ 村干部很清楚，征用土地，可能会发生谋取利益的矛盾。

那么如何分配好处呢？ 方法是，除一定比例的村集体滞留部分外，土地征用收益按村民组内农户承包面积平均分配，土地征用收益分配后，耕地受益面积也相应调整。 因为事实还没有发生，谁家的原有土地可能会被征收。 最终大多数农同意了征地获得平均分配的方案。

即使这样有征收补偿，少数农户说这块地是我的也没有意义。 村书记解释说，另一方面，村规民已经规定了如何分配征收收益，如果反对农户，就会被拘留。 另一方面，农户获得的虚拟化、股权化的承包权，村民没有处置的权利。

如果处理好承包权这一最根本的农户利益问题，经营权配置问题自然会得到处理。

根据大众的意见，土地整治后土地经营权的配置，保证了本村民集团优先经营土地的权利，可以选择最高的焊料块。 这充分保障了本村务农户的好处。

对这些农户，即使村子集体建立最好的地块让他们经营，他们也没有反对意见。 但是，为了避免破坏土地整治形成的大田，村集体创新地采用土地经营权转移方法调节农户的土地收益，农户经营面积超过承包权面积则发放租金，相反，获得租金的农户未经营土地的，委托村社集体转移，租赁土地

这就需要村落集体组织土地流转，形成村社中介型土地流转模式，其特点是采用村民自治的方法，充分尊重农户土地流转的意愿。

村围绕土地整治后的土地流转相继召开了四轮座谈会，主要参与者是村民领袖、党员、村民代表、老干部、乡贤等村精英。 经过多次会议动员推进，首次进行土地整治后，最终85%的农户同意土地流失，15%的农户反对土地流失。

怎么明确土地租金？ 这是村民最关心的转移事件，涉及到如何分配有限的农业剩余。 村委会和村民小组组长应当组织农户多次协商，明确适当的利益平衡点。 有的农户提出500斤水稻/亩，有的农户提出600斤水稻/亩，有的农户直接提出现金。

事实上，对村干部和村民来说，土地的投入和收益是透明的。 通过综合考虑土地流入者和土地流出者的收益预期，计算普通土地的平均收益，村民同意将租金明确为400斤水稻/年，由去年10月31日的稻子价格换算成现金支付，(减少物价变动的影响)由此，每年

最后是谁来土地从事经营的问题。 最初土地整治项目的实施客观上存在两个问题。 一是剥离了原有的耕作层，但地表的熟土被埋在地下。 二是依然存在地块高低差的问题，需要经营者自行拉平。 结果，变成了农民不要土地，土地无人承包的状况。 如何找到最初的土地规模的经营者成为了棘手的问题。 据村书记说，没有种田的人，给我们带来了很大的负担，当时负责农业的副县长也很头疼。

村集体只能说服镇村附近的企业广告主迁移土地，最初土地整治项目后的两大巨头来源于米加工厂和农资店的老板。 他们有大规模流入土地的能力。 但问题是，他们不能种地，不愿意承包。 最终政府必须给予支持，第一要对土地流转给予补贴，每亩80元。

随后，土地整治项目实施后，本村农户积极流入土地，形成了适度规模经营的以家庭农场为主导的现代农业经营格局。 原因是惠农政策的继续加强，农业机械化和粮食价格的上涨。 例如，粮食价格从2007年左右的0.7元上升到每年的1.5元以上时，租赁土地种植每亩能获得600元的纯收入，经营100亩土地，夫妻两人只需要劳动3个月，就能获得6万元，这是普通农户的

相对于大户，这些家庭农场的经营具有更强的稳定性。 他们用家庭经营的方法耕作，通常不雇佣工人，容易管理，在保障土地租金和粮食生产能力方面得到认可。

作者夏柱智，夏天，武汉大学中国农村管理研究中心

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