“贺雪峰：三项土地制度改革不应打通”

一

目前全国33个县市正在进行的3项农村土地制度改革分别是征收农村土地、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。 根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于农村土地征用、集体经营性建设用地上市、宅基地改革试点的意见》(中办发( 71号) )，全国15个县市进行了集体经营性建设用地上市改革试点，15个县市进行了农村宅基地制度改革试点，3个县市进行了农村土地征用改革试点 因为地方政府没有征地制度改革的积极性，不想进行征地制度改革的试点。

目前正在进行的三项土地改革分开操作，封闭运行。 农村经营性建设用地上市有两个不同的目标，基本目标是处理历史上形成的农村经营性建设用地采用的遗留问题。 具体来说，由于《土地管理法》出台前及出台后执行不严，农村组织未办理土地征收手续直接将农业用地用于乡镇企业建设，目前形成了约3000万亩的农村集体经营性建设用地。 根据《土地管理法》第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要采用土地的，应当依法申请采用国有土地，将农村集体土地用作经营性建设用地是不合法的。 问题是，目前已经形成的农村集体经营性建设用地在《土地管理法》颁布前就已经形成了，不符合现行《土地管理法》，但也不合理。 特别是目前农村集体经营性建设用地上的公司已经关闭倒闭，集体经营性建设用地的采用存在法律障碍，可能由此造成土地资源浪费和效率损失。 经营性建设用地上市改革的目的是处理历史遗留问题，合理利用这些农村经营性建设用地的资源存量。 农村集体经营性建设用地进入市场的另一个目标是建立城乡统一的建设用地市场，国家一方面通过市场手段充分利用土地资源，提高农民的财产利益，另一方面期望为城市建设提供越来越多的建设用地供给。

但是，集体经营性建设用地进入市场的改革第二个目标的实施有很大的风险。 一是土地不能移动，有开发条件的集体经营性建设用地可以直接进入市场，但是不符合规划的地区和不具有地区特点的地块不能直接进入市场； 二是集体经营性建设用地数量有限、分散、相对集中在沿海地区，难以依托有限的农村经营性建设用地形成城乡统一的建设用地市场。 第三，最根本的是，建立所谓城乡统一的建设用地市场，将从根本上改变目前我国建设用地制度的布局，从根本上改变目前土地非农的增值收益分配结构，产生巨大的土地食利阶层。 这样的结果，现在支持中国崛起的土地制度的特征就会消失。

二

农村宅基地制度改革的着力点有三个，一是让农民有房子住，二是探索实现宅基地用益物权，三是探索宅基地退出方法，集约节约利用宅基地。 目前，中国正处于空前快速的城市化进程中，许多农民进城了。 农民进城，农民宅基地怎么办成为问题。 一项调查显示，目前我国城市化进程中，不仅城市建设用地增加，农村建设用地也不减少，其中重要的是城镇农民不愿意退出宅基地。 农民不愿意退出宅基地的理由有两个。 一是因为宅基地对大多数农户来说还是非常重要的，他们需要采用。 农民进城往往是年轻人进城了，但老年人的父母还留在村子里平时就进城，过年就回村； 年轻时进城，年老后回村； 成功的时候进城，失败的时候回村。 无论如何，对大部分农户来说，农村宅基地可能已经被采用或还将被使用。 农村宅基地为城镇农民提供了退路和心理安全的基础。 所以宅基地对农户来说非常重要，他们不想退出。 二是造成农户虽然愿意退出宅基地，但由于如何补偿农户缺乏基本方法，导致农户本应退出宅基地却没有退出宅基地的情况。

但是，目前我国城市化进程中农村宅基地并未减少，略有增加也可以理解。 所以宅基地没有大幅减少，是因为没有哪个农民可以通过让城市农民保存农村宅基地来防止城市失败。 随着中国更快的发展，城市为越来越多的城市农户提供就业机会和社会保障，使农户退出宅基地刻不容缓。 现阶段，宅基地遗留一定资源冗余作为城镇农民的社会保障，为社会提供缓冲是完全合理的。

从这个意义上说，我认为，在未来较长的时期内，农村宅基地制度改革的要点都是保证农民家庭居住的权利，包括尽管进城了但可能会因进城失败而返回农村的农户。 他们认为，即使空在那里，他们也不应仓促退出，而应保留资源冗余，提供所有可进入城市的城乡自由往返/[/ko]

目前实践中的农村宅基地改革要点发生了很大变化。 也就是说，几乎全部进行宅基地改革试点的县市，宅基地改革的要点是让农民走出宅基地，减少农村宅基地面积，集约节约土地。 让农民退出宅基地需要向农民补偿，补偿经费到哪里来？ 每个地方都期望农民充分利用退出宅基地和所谓宅基地指标获得资金，向农民进行补偿。

现在的问题是，农民即使从地里出来，农民以前也不过是在坡地、农田、荒地等条件比较差的土地上盖房子。 现在，下地复垦土地做粮食，确实是减少了农村建设用地。 问题是恢复土地制粮宅基地的好处相当有限，不可能补偿不愿走出宅基地的农户。 进城不再需要宅基地的农户，他们农村的住宅早就被抛弃了，宅基地也已经开垦种树种草种粮，所以不用担心政府会拆迁宅基地。

目前地方政府之所以介入农村宅基地退出，是因为地方政府把宅基地视为非常特殊的土地。 这一特殊，宅基地是建设用地，建设用地可以用于建设，可以用于非农目的，在此基础上可以快速发展二三产业，实现远高于农田的价值。 一句话，土地的性质决定着土地的价值。 由于宅基地是建设用地，如果宅基地内有真金银，可以通过一定手段明确其价值。

宅基地退出后的地块可以快速发展两三产业，在这片土地正好在城市规划区内，具有基础设施特点的情况下，这片建设用地可以具有远远高于常规农田的价值。 在城乡结合部和沿海发达城市地带，一亩建设用地价值100万元是很正常的。 北京大兴区和广东南区都是农村集体经营性建设用地入市的试点县市，农村经营性建设用地的招牌价普遍达到数百万元/亩。 出售农民宅基地，转为可上市的集体经营性建设用地的，按每户0.5亩出售计算，每户可获得数十万元至数百万元的变卖收益。 这是多么大的财产利益啊！

现在的问题是，退出宅基地形成建设用地进入市场后能获得百万元/亩的收益，区位很重要。 同样面积的建设用地的市场价值相差几百倍？ 问题就在于，全国大部分农村宅基地位于没有任何区域特征的常规农业型地区，退出这些地区的宅基地作为建设用地进入市场没有人愿意。 不能成为真金也不能成为银。 地方政府鼓励农民拆除房屋腾出宅基地。 这片闲置的宅基地不能成为资金，也不能补偿农户的利益。 结果，地方政府无所事事，劳而不喜，不仅损害了农民返乡的可能性，还造成了巨大的财政补偿压力。

三

目前，地方政府在进行集体经营性建设用地改革和宅基地制度改革试点中，最在意的是通过将建设用地投入市场获得巨额收益，同时期望这笔巨额收益来支付改革价格，增加农民财产收入，实现农民增收。 但是，必须搞清楚建设用地进入市场是明确了价值还是转移了价值。 是产生了好处还是重新分配了？ 在前者的情况下，这样的改革创造了巨大的财富。 也就是说，增加利润分配。 这可以比较容易地完成。 后者的情况下，这样的改革只是转移了利润，只是库存的利润分配，可能很难做。

我认为农村集体经营性建设用地和农民进军宅基地明显是再分配，没有也不能创造财富。 接下来讨论。 当然，再分配也不是坏事。 特别是当这种再分配的受益群体主要是农民时，这种再分配可能是合理的。 但是，由于建设用地进入市场的价值与区域和基础设施极为密切，因此，区域特征和良好的设施建设用地的价值是缺乏区域特征和良好基础设施的建设用地的10倍以上。 因此，看起来所有农户都拥有宅基地，退出宅基地成为建设用地入市的收益非常大，而且，越是经济条件好、效益好的城乡结合部和沿海发达城市，以及农民越是拥有宅基地 简言之，集体经营性建设用地和宅基地退出对建设用地市场的再分配，进一步加剧了农民的分化，越是少数富人越富裕，在许多常规农业型地区，本来必须依靠宅基地的农户利润越少，失去了住房的保障。

宅基地和集体经营性建设用地进入市场毫无价值，只是价值分配，因为建设用地所附着的价值是城市建设和两三产业快速发展所必需的。 在现行的中国土地制度下，城市建设和经济的快速发展需要建设用地，只能申请国有土地。 国家通过征地制度征收农地作为国有建设用地，国家按土地原有用途补偿农民和农村集体，按建设用地市场价值供给土地。 这样，就可以使因经济快速发展和城市扩张而附加在土地上的增值收益以土地财政的形式回国。 现在主要用于地方政府的基础设施建设，实现了地利的共享和涨价而回归公众。 当前农村集体经营地将建设用地投入市场，农民退出宅基地直接用于建设，将原来国家垄断获得的建设用地价值转移到了特定地区农民手中。 通常，在特定经济快速发展的阶段，城市建设所需的新建设用地有限，越来越多的集体建设用地供给必然对国有土地的诉求越来越少，这些农民得到了前所未有的好处。 农民得到的正是国家失去的。

四

相对于农村经营性建设用地入市改革试点和宅基地制度改革试点，地方政府对农村土地征收改革的积极性比较差。 农村土地征收改革有两个要点。 一是缩小征地范围，二是合理补偿农户。 合理补偿农户包括提高对农民征地补偿标准和建立多元保障体系两个方面。 缩小土地征用范围主要是只征用以公共利益为目的的建设用地，建设项目不属于公共利益的，不得行使土地征用权，从而逐渐缩小土地征用规模。

征地改革的试点显然是把地方政府用于城市基础设施建设的土地财政釜底抽薪，地方政府当然没有积极性了。 目前，中国正处于城市化发展最快的时期，人口城市化必然有同样迅速且大规模的土地城市化。 城市化只能从平面上推进。 因此，在城市快速平面推进的过程中，城郊大量土地由农田变成建设用地，建设用地上附着着远远超过农田的经济快速发展和城市扩大所附着的巨大价值。 缩小土地征用范围，本来就是现行土地制度中应该涨价归公，这就等于把城市基础设施建设地利共享最重要的地方政府土地财政正好留给了居住在通过城市扩张将农地变为建设用地而获得巨大收益的城郊的农民。

换言之，缩小土地征用范围的土地征用制度改革的结果是，必须将本来涨价后回归公众土地的非农录用增值收益转化为城郊农民的利益。 城市快速发展附着在土地上的好处是，不能以土地财政的形式回归城市公用事业建设，不能共享地利，但在城郊形成了巨大的土地暴富集团、土地食利阶级。

五

城郊农民是如何进入土地食利阶段的？ 另一方面，征地制度改革必须缩小征地，只征收为了公共利益的土地。 另一方面，城市建设只是平面推进，城市平面推进方面的土地一定要建设，而且这些建设的土地大部分不是由国家征收，而是由村社集团的农户供给。

问题是，在现行制度下，为了在城市化进程中获得农地非农采用的巨大附加值收益，城郊农民无法将农地变为建设用地。 城郊农民利用集体经营用地建设改革和宅基地制度改革，通过农村建设用地建设可以获得巨额收益，但农田也不能转化为建设用地获得收益。

这样，在三个土地制度改革中留下了巨大的空文件。 虽然在缩小征地范围的同时，城市迅速平面扩大，但城郊农田不能成为国家缩小征地范围填补剩余城市建设用地缺口的建设用地。

这个时候，有人正要出主意。 目前，中国农村不是还有2亿亩宅基地吗？ 完成中国城市化进程最多需要1亿亩城市新的建设用地，但我们为什么不能把增加的城市建设用地落在农民可以退出的农村建设用地上呢？ 需要城市建设用地，农民正好退出宅基地，城市建设用地价值很高。 如此高的城市建设用地价值将补偿农民进入农村宅基地。 这个补偿对农民非常有吸引力，而且这个好处不仅是城郊农民的收入，全国所有宅基地农民都乐意进入。

现在的问题是，城市所需的建设用地只能在城郊，不能分散在广大农村，而农民退出的宅基地却分散在各个地方，不能为城市有效采用。

也就是说，农民拆迁的宅基地和农村经营性建设用地大部分不符合规划，没有地域特征，直接进入市场无法填补国家缩小征地范围留下的建设用地缺口。 因此，几乎唯一的办法就是让农民退出宅基地和农村经营性异地入市。

所谓异地，由于土地无法交易，不能将农民搬迁到城市郊区，只能通过农民宅基地和经营性建设用地的恢复来形成城市建设用地的指标，将其指标落在需要成为城郊建设用地的农田上入市。 这就是通常所说的城乡建设用地增减挂钩制度。

现在的问题是，涉及到增减，农村减少建设用地，城市增加建设用地指标，指标落地还是要国家征收。 现在，如果不征收土地的话，计划区内的农地，在有了建设用地的指标后，只能变成农村建设用地，直接投入市场。 从而实现农村建设用地的远程投入，所有农村无论在哪个地区，都可以获得远程投入的巨大优势。

但是，很慢。 不同地区的建设用地有很大的价值差异。 要进军偏远地区，将指标放在哪个地区极其重要。 场外市场都希望配置在最盈利的地区，这样一来，盈利地区的村社集团和农民可以以最低的价值购买建设用地指标，将超额收益留在自己手中。 例如，北京郊区将农田变为农田的建设用地，每亩价值1000万元。 他们购买将农田变为农村建设用地的指标费可能是30万元到3万元。 因为其他地方的农民实际上向北京郊区竞相抛售指标。 这样，国家缩小土地征用范围留下的巨大土地增值收益，90%在极少数城郊农民手里，大多数农民退出宅基地后收益也有限。

也就是说，通过三块土地进行的制度改革，除了在城郊形成巨大的食利者阶级以外，不能达到其他任何良好的目的。

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