“贺雪峰：农地“三权分置”的变与不变”

农村土地集体全部、家庭经营基础地位、土地承包关系不变，为了适应土地作为生产要素的流转、农业经营方法的多样性而激活经营权，顺应农民保存承包权、转移经营权的意愿，不再回到人民公社手中，而是家庭承包 推动了农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化的快速发展，使农村基本经营制度更加充满了持续的制度活力。

贺雪峰

从两权分离到三权分离的沿革

中国是消灭土地私有制的国家，大部分农地属于农民集体全部，少数农地属于国有农场全部。 属于农民集体的所有农田实行家庭单位承包责任制。 即，农地所有权属于村社集团，农户享有承包经营权。 从田分到户的最初土地承包期为15年。 根据对全国15年变化的了解，这15年主要是指家庭单位的承包责任制不变，农民具体承包的土地面积和地块必须发生变化。 因此，第一次承包期间，全国农村普遍出现基于村社集体人口变化的土地调整，三年一次的小调、五年一次的大调是普遍现象。 土地调整中，发生了村社集体侵害农民土地权利的现象。 全国也有一部分农村，村社缺乏集体进行土地调整的能力，农民有土地调整的需要，但村干部不能进行土地调整。 进入20世纪90年代，由于农民负担沉重，耕地亏损，农业基础设施条件崩溃，以前过于精细的土地难以耕种。 农民对土地调整分割农业承包的需求强烈，村干部能力强的村社集团通过土地调整满足农民耕作便利的需要，村干部能力弱的村社集团无力平定反对派，因此无法满足农民耕作便利的需要。

1987年，周其仁等在贵州湄潭进行了增人不增地、减人不减地的改革试点，很快在全国得到宣传，并被修订的《土地承包法》吸收。 1998年前后在全国展开了第二次土地延包，土地承包经营权30年不变。 1998年第二次土地延包是农民负担最重的时期，许多地方农民认为土地是负担，不愿意承包土地，相当一部分地区的第二次土地延包被带走。 从2001年开始试行农村税费改革，到2006年完全取消农业税，土地承包权的好处显现出来，农村出现了土地承包权的争夺，小省区进行了完整的第二次土地延包改革。 二轮延包后，土地承包的功能进一步凸显，2006年《物权法》出台时，将农民的土地承包权定为用益物权，使得村社集体重新调整农村土地变得非常困难。

在山东省这样的全国少数地区，第二次土地延包以后，村社集团仍然频繁调整农村土地。 调整土地的理由是土地是集体的。 集团中的每个人都在土地上吃饭，即使新增加人口也没有土地不需要吃饭，去世的人不需要在土地上吃饭。 事实上，土地调整的首要功能不是平均土地权利，或者说不是公平，而是效率。 进入新世纪，很多农民到城市打工做生意，但是以前零散的土地不方便耕作。 根据农村生产力的变化进行土地调整，可以形成便于耕作的土地承包关系，特别是让农民联结土地，可以大大减少劳动投入，提高机器的采用效率。 为了适应农民的需要，有土地调整能力的村社集体成功地提高了权威，通过土地调整也能应对村社管理中积累的各种矛盾。 在山东农村，有土地调整能力的村社集团也往往是管理最好的村社集团。 另一方面，村社集体调整不动土地，也是因为其管理能力太弱，不能适应农户对土地公平和效率的需求，导致了村社管理能力和土地调整能力的相互弱化。

三权分置是解放农业生产力的现实诉求

进入21世纪，更多的农户进城务工，已经有1/3的农村土地流转，即土地承包人与经营者分离，当然，其中大部分土地流转发生在村社内部，多为家族与邻里之间的流转。 进城的农户通常不愿意长期多次重复土地，而是通过正规协议将土地转让给外来工商业者。 因为这意味着他们如果进城失败了又要回田种地，就没有田不能种地。 总之土地的租金有限，所以最好以低租金口头协商后流向附近的人们。 租金很低，但随时可以回去务农。

目前，农村不仅普遍发生了农地承包商与经营者的分离，随着更多的农村青壮年劳动力进入城市，农业老龄化普遍，老人农业对节约体力的农业有很强的诉求。 而且农业机械化迅速发展，机械化也对土地和平农业有很强的诉求。 在田到户之初，农业机械化程度比较低，农村生活者少，劳动力剩余。 因此，承包土地时最强调的是公平，农民的承包地为此划分得非常细，往往一户不到10亩也分成10多个地方。 虽然目前经营分散精细的地块，劳动投入过大，但土地连片可以大幅提高农业机械化的效率。 因此，全国农村农民普遍出现了强烈的土地连片承包需求，典型如湖北沙洋县的挨家挨户连片。

承包更多土地的农户进城后，会有更多的土地承包人和经营者的分离。 进城的农民把土地交给外来的工商业者。 工商业者在土地上投资，存在着土地承包权和经营权是如何关系的，工商业者有多少在土地上经营的权利的问题。 另外，还包括是否可以在移动来的土地上办理抵押贷款。 城镇农民将土地转移到本村的亲戚和家庭，留村种田的亲戚和家庭通过让土地流入，扩大了土地经营规模，形成了适度规模的经营。 他们从土地上获得的收入有可能超过城市地区的外出赚钱收入，他们从而成为了出身于村庄的骨干农民。 这些骨干农民面临的最大问题是，城市农户迁入的土地分散在各地，一户有50亩适度经营规模，但土地可能有6、70元，分散在全村东南西北的不同地方。 如果这些土地集中在一起，骨干农民的耕作时间将减少一半，农业投入将减少1/3以上。 问题是，进城的农民将土地转移到村庄和家庭，绝对不希望家庭和家庭随意改变土地位置或在土地上建设，随时有可能回来根据需要自己种植。

也就是说，在目前大量农民进城、农业机械化快速发展的情况下，以农民土地承包经营权稳定为基础的农村土地制度，大大限制了农业生产力的释放，降低了农业效率。 据此，中央提出农地三权分置的制度设计，将农地上的权利分为所有权、承包权和经营权。 迄今为止村社集体成员拥有的土地承包经营权分为两部分。 即土地承包权和土地经营权。

三权分置也存在困境，其中最典型的是土地经营权是什么？ 物权还是债权？ 物权的话，中国农地有三重物权。 所有权利、承包权和经营权都是物权。 如果是债权，是承包权派生的权利，这样特别设立一个权利就有点多余了。 另外，现在农地上的收益非常有限，三权分置可能会增加农地制度的运营而变得复杂。 仅限于农地的农业剩余可能难以支撑三权分置那样多而复杂的制度安排及其运营。 　　

赋予骨干农民更大的土地经营权

讨论一下农地经营者的状况吧。 现在大部分集体土地仍由承包土地的农户耕种，在这些耕种土地的农户家庭中，青壮年劳动力去城市打工，土地由滞留在农村的老年人的父母耕种，普遍出现了老人农业。 此外，约1/3的农村承包土地流失，导致承包人和经营者分离。 而且，今后土地流转规模只会扩大，土地承包人与经营者的分离也会更加普遍。

如上所述，农民让土地流失，有两个主要的土地经营者，一个是外来工商大户，他们通过正规的土地流转协议获得了土地经营权。 二是本村的骨干农民，他们往往只是口头协商流入城镇农民的土地农业。 工商业者肯定希望在正规的长时间内让农民的土地经营权流入，在流入的农村土地上进行建设。 即使流失土地的农户进城失败，也不能回到土地上农业。 而且，工商大家移动土地一定要连片。 这样，工商的大规模土地流转必然是高价流转，土地承包费很高。 由于高土地承包费和农业收益有限，必然导致大型土地工商大企业的经营困境。 事实上，这几年，到农村大规模迁移土地从事农业生产的工商大户，大多因赤字破产而外逃。

另一个主要的土地流入运营商是本村的骨干农民。 这些骨干农民虽然很富裕，但不愿意或不能到城市打工(例如父母年事已高，需要照顾)，只种自有承包地也无法获得体面的收入，因此他们倾向于扩大农业经营的规模。 城镇农民至此可以返回承包地向这些城市转移、村内土地流转、口头协议、随时自我种植，土地租金不高。 留村农户通过这种非正式口头协议流入3、50亩土地，再加上其他副业收入，他们在农村的收入可能不会低于在城市的外出务工者。 他们也可以这样留在农村，成为农村的骨干农民。 他们流入土地后面临的最大困境是土地过于分散，在农业生产上耗费大量能源管理时间和金钱经营分散的农田。 从建设农业基础设施和方便机械采用的角度来看，分散细小的土地也会大幅降低农业生产效率。

从外来工商业者和当地骨干农民的角度来看，目前农民的土地承包权也可能限制农业生产力的进一步释放。 相比之下，我们不应该为了保护工商业者的土地经营权而限制农民的土地承包权。 因为那会导致对农民利益的严重侵害，农民有可能被排斥在土地之外。 如果赋予骨干更大的土地经营权，骨干农民就是当地农民，因此在当前农村青壮年劳动力普遍进城的背景下，骨干农民有着极其重要的管理意义。 因为正是农民人口稀少的骨干农民的存在，为当今中国农村提供了有序、有力的结构性支撑。

农民进城后，在村内土地流转受到最大限制的情况下，我们也许可以重新审视三权分立的制度设定。 即认为农地上土地的集体所有权、农户承包权和经营权中，承包权主要包括两个功能。 一个是农户自己耕种时的经营权和收益权，另一个是农户不再耕种承包地时的收益权。 农户不再耕作自己的承包地的，农民应当将土地经营权归还村社集团，村社集团应当按照当地平均地租水平支付归还经营权农户的土地收益。 农民进城失败要求返乡耕作的，村社集团应当赋予与其承包面积相应的土地经营权。

这样，村社就可以集体占有两种土地权利。 也就是说，土地的全部权利和不再耕种土地的农户承包土地的土地经营权。 这样，在村社范围内，城镇农民可以从土地承包权获得土地租赁收益，随时回村耕种土地。 当然，并不一定是自己过去居住的土地。 村社集团对流入土地的经营权在村社范围内进行招标，高价者得，城镇农民越多，村社集团就越能掌握土地的经营权，根据耕作便利性对这些土地进行基础设施建设，招标时尽量使用土地

其实，目前中国国有农场的农业经营体制，很像如上设计的三权分立制度。 即国有农场的土地属于国家所有，国有农场的职工有权承包国有土地进行农业并从中受益。 但是，如果国有农场的员工不自己种田而是去城市打工，他们必须把自己的土地交给农场。 农场通过将土地经营权先在场内招标，然后向社会招标，很快解决了农场职工非农化在农地利用上的困境，农场的农地采用效率和农业生产能力也普遍高于实行承包制的农村集体。

在农民大量进城，农村土地承包权和经营权普遍分离的情况下，为了满足农业生产力解放的需要，设置什么样的土地制度，提高土地利用效率是一大智慧。

(作者是武汉大学社会学系主任(

来源:《农村就业通讯》年第4期

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