“张文茂 李尧”

【摘要】本文论述了我国农村集体经济组织的历史渊源、基本属性、组织形态、经营管理体制，提出了农村集体经济组织与常规合作经济组织、企业公司组织的不同，指出了市场经济条件下农村集体经济组织深化改革的方向。 在一系列重大大体问题上，为当前农村集体经济组织的立法工作提供相应的理论支持。

我国农村集体经济组织至今仍是无户籍登记的黑孩子。 所以，近年来，国家已经将农村集体经济组织法列入立法规划，进行相关调查的准备。 目前，我国理论界和政策研究行业对农村集体经济组织的认识仍存在很多分歧，两种主张的影响较大。 一是实现农户土地承包权股权分化、转化为价值形态股权、顺利流转的目标，其实质是将农地产权私有化。 一是对农村集体经济产权进行股份合作制改革，使农村集体经济组织成为基于个人产权的个人集会，成为成员可以自由出入的公司法人。 如果赞成这两种主张，制定的就不是真正的集体经济组织法。 这是农村集体经济组织立法无法回避的重大问题。

农村集体经济组织立法割裂历史，不能违背宪法精神

农村集体经济组织立法必须反映新中国农村社会主义改造、建设和改革开放的历史变迁。

20世纪80年代开始的农村改革，改变了集体经济组织初期的生产经营方式，从单一的集体统一经营变为以农户承包经营为基础的集体和农户双重经营。 是集体经济组织的经营方法和体制变革，不是集体经济组织自身的消亡。

农村集体经济组织的立法必须在全面深入总结农业合作化、人民公社体制和改革开放以来双重经营体制的经验教训的基础上，对我国农村地域性集体经济组织进行法律规范和正名。 是暴露了如今隐藏了几十年的农村集体经济组织，而不是暴露了农户个人的土地所有权。

从法制建设的角度看，农村集体经济组织立法必须更加贯彻宪法精神，特别是要贯彻有利于贯彻农村土地集体所有制和农村集体经济双重经营体制的宪法精神。

中国农业合作化以后建立的以农村社区为载体的农村土地集体所有制是中国共产党社会主义改造的制度成果。 土地集体所有制是农村社会主义制度的基础和基本经济制度。 现行宪法中有农村土地集体所有制和农村集体经济组织实行以家庭承包为基础的双重经营体制的规定。 集体经济组织立法必须正确体现这一政治属性，贯彻宪法精神，淡化和模糊集体经济组织作为农村土地集体所有权主体的根本属性，离开土地集体所有权单纯规范集体经济组织，或者用股份合作制取代社区集体经济组织，

农村集体经济组织的立法对象只有社区集体经济组织

将农村集体经济组织单纯抽象为集体或常规集体经济的概念，实质上淡化了我国农村集体经济组织的本质特征。 在讨论主题之前，必须确定集体、集体经济、农村集体经济组织主要概念的含义，明确它们的联系和差异。

集体作为经济组织，可以建立基于多个个人简单集合、加法或分工合作的多而复杂的组织体系，它可以建立在土地私有制的基础上，也可以建立在土地公有制的基础上。 需要指出的是，在用这个概念概括经济组织时，不能混淆是基于私有产权建立相互合作的集团，还是土地已经集团化，同时内部已经有分工合作基础的集团。

在新中国历史的快速发展中，集体经济有城市集体经济和农村集体经济之分，这两类既有共同点也有差异，不能单纯混淆。 改革开放以来，一些原有的农村集体经济，在城市化进程中土地全部被征用，退出农业生产，农村社区也进行了城市化改造。 这种地区原有的农村集体经济组织有两种情况。 一是集体经济组织解体，消亡。 一是通过改革保存集体经济组织，使之成为另一个城市集体经济。 光是农村集体经济的概念，还是需要进一步解体。 例如，一个村庄集体经营的公司，人们在习性上也称为集体经济。 因为公司是集体的。 但是，不能将这些公司组织本身等同于社区集体经济组织。 企业是集体经济的一部分，是集体经济的公司形式，是经营主体，不是产权主体。 在我们的习性中，一个村子集体办的公司和集体经济组织本身统称为集体经济，这里的区别是抹杀不了的。

在市场经济条件下，农村集体经济有两种基本的组织形式。 一个是社区集体经济组织本身，是被村民委员会取代的村级集体组织，这是集体经济的组织母体。 (这里不排除部分地区存在村民群体水平和极少数乡镇水平。 另一种方式是集体运营的各种生产经营性企业公司组织，包括承包经营的农户或专业团队(集团)。 这种农村集体经济的基本体制和组织框架是集体经济组织+企业公司组织。 当然，一些地方、一些村庄的集体经济内部有各种各样的专业合作组织。 这些合作组织仍然与集体经济组织有某种承包关系，属于村集体管辖。 很明显，农村集体经济组织的立法对象是社区集体这一母体，而不是企业和其他合作组织的形式。

农村集体经济组织的概念有特定的对象，不能随便泛化。 农村集体经济组织立法的对象是农村社区集体经济组织这一母体，而不是指其运营的企业公司或其他专业的生产经营组织。 任何集体经济组织都可以以集体的名义兴办企业公司，也可以组织各类专业合作经济组织。 但是，这些企业和专业合作组织没有农村集体经济组织的法规，而是有特别的法律规范。

严格来说，法律意义上的农村集体经济组织是以人民公社生产队、生产大队和公社三级体制解散后留下的组(村民组)、村)行政村、乡镇一级土地集体所有制为基础的社区集体经济组织，由村民委员会或者村民组代替的村社 这种集体经济组织不仅区分于个人和私营的经济形态，也区分于国营和城市集体经济的组织形态，不能与基于土地私有的合作经济或股票合作经济组织相混淆，也不能与企业法规范的企业公司的组织形态相混淆。 农村集体经济组织可以说是以一定空之间的地域范围内的土地集体全部为基础，以村社为边界，以家庭为单位联系起来的农村合作化的高度形态。 如果没有农村土地集体的全部这一基础，农村社区的集体经济组织就不可能存在。

习大大同志写的《中国农村市场化建设研究》一书总结了农村集体经济组织的功能和特殊作用。 他指出:

【一是作为农村集体土地和集体资产所有者的承担者，行使着集体所有土地等生产资料的订购、管理以及明确集体公司经营制度的选择和经营预期等重要职能； 二是目前我国农业在得不到太多财政补贴和工业反哺的情况下，担负着保护农业这一弱质产业的任务；三是在广大行业帮助政府实施许多农村社会的快速发展计划。 【1】

他的论述确定了农村集体经济组织作为集体土地和其他集体资产所有者载体的本质属性，指出了农村集体经济组织在基本功能上区别于其他经济组织的两个重要特征，即保护农业和促进农村社会快速发展。

土地集体所有制是农村集体经济组织的法律基础

我国的土地私有制在20世纪50年代的农业社会主义改造过程中已经结束，从初级社到高级社都是这一历史性变革的象征。 因此，包括高级社及其后的人民公社制度在内，都是基于农村土地集体全部制。 作为区别全民所有制的农村土地公有制形式，一直以来我国的宪法精神是肯定的。 严格来说，土地集体所有制是农村集体经济组织存在的唯一法律基础。 如果这发生了动摇，讨论农村集体经济组织就没有意义了。

农村集体经济组织是农村地区社会性别公有制经济组织，不是基于共享的合作制或股份合作制。

农村集体经济组织是基于集体土地所有制关系形成的公有制经济组织，具有鲜明的农村地域性、公有性和稳定性。 社区性是指集体经济组织不是专门的合作经济组织，而是共享一定地域范围农村土地的村社组织，公有性是指行政村、自然村、甚至乡镇等一定社区范围内的集体经济组织内部是公有制，不是基于分工分工 稳定性是指集体经济组织公有的土地资源资产具有一定的封闭性，在内部排斥私有产权，农户个人不具有自由分割转让的流动性，对外也不能自由抵押入股以免陷入破产危机，因此农村集体经济组织具有长期的稳定性。 这些特点决定了农村集体经济组织不同于常规企业公司组织，不同于基于土地私有制建立的合作经济组织和股份合作组织，而是特殊法人。 因此，不能用按共享划分的共享制取代社区集团公有制。 因此，相关立法必须确定农村集体经济组织的上述基本属性。

陈锡文同志去年7月25日在接受《望》周刊采访时，就农村集体经济产权制度改革谈了一点问题。 这些问题主要有:

【集体产权制度改革首先要确定农村集体经济组织的基本性质，根据法律规定，集体经济的所有不动产和动产，属于集体成员的集体所有。 因此，农村集体经济组织有两个基本特征。 一是不能将集体的资产与个体分离二是集体组织的成员拥有平等的权力 从这两个基本特征可以看出，首先，农村集体经济组织不是公有制经济组织。 因为根据法律，共享资产可以分割给人，也可以转让共享人持有的资产份额。 因为这种共享制经济的本质是私有经济。 有些同志认为，集体产权制度改革，农村集体经济组织的资产&lsquo； 共享是&lsquo； 按部就班地共享。 这是不正确的。 &lsquo； 共享还是&lsquo； 通过共享，都是共享制经济，不是我国农村的集体经济。 其次，农村集体经济组织也不是企业、公司性经济组织。 关于企业、公司设立、设立的法律规定与农村集体经济组织完全不同。 在现实生活中，企业、公司的破产、合并、重组等情况必不可少，但在农村集体经济组织中显然不可能发生这种情况。 因此，有条件的农村集体经济组织可以依法设立企业、公司，依法从事经营活动，承担市场风险。 但是，不能将农村集体经济组织本身改建为企业公司。 通常意义上的&lsquo； 股票代表资产，所有者依法自有&lsquo； 进行股票的处置。 但是，集体产权制度改革中出现的所谓&lsquo； 因为股票实际上只是指各成员在集体资产收益中的具体分配额，集体的资产不能被个体分割。 &lsquo； 股、农村基层作为约定俗成的口头表达，问题不大。 但是，在制定政策和法律时，必须明确和规范地表达这一点。 否则，很容易混淆农村集体经济组织的性质。 【2】

如果不将产权量化为个人，就无法适应市场经济的想法是站不住脚的。 这种观点否定了公有制经济形式存在的合理性，就像国有企业改革问题上一点主张的国有公司不将资产量化在13亿人民头上、产权不清晰的观点一样，是极其错误和有害的。

农村集体经济组织本身不能企业化、公司化

农村集体经济组织承担着生产经营功能、农业产业保护功能、管理服务功能、社区社会保障功能、生态环境保护功能等诸多经济和社会功能。 因此，农村集体经济组织与通常的企业公司和合作制组织不同，不像公司那样把利益最大化作为唯一的追求目标。

第一，农村集体经济组织是农村土地集体所有制的产权主体，具有经营农业和其他产业的生产经营功能，这些与常规公司等经济组织的功能相同。

二是由于农户承包土地经营，集体经济组织具有管理和协调土地承包关系的功能和为农户服务的功能，这些类似于合作经济组织。

第三，城乡二元结构存在的情况下，农村集体经济组织还为本社区成员提供最基本的生产保障功能，如成员均等的土地承包权、宅基地开采权等。 这些功能使得农村集体经济组织的存在成为农村社会稳定的制度基础。

第四，农村集体经济组织承担着许多公益性和基础性的社会功能。 如果粮食生产本身具有国家安全基础这一公益性质，农林业本身也具有生态环境保障的功能。 另外，农村集体经济组织承担社区各种社会事业的支出等，也是非经济职能的体现。

这些功能表明，我国农村集体经济组织的相关立法既不能适用企业司法思维，也不能适用国际合作经济组织制度的常规思维，不能刻意强调村社分离，将农村集体经济组织完全作为以盈利为目的的公司来对待。 必须从我国的实际情况出发，吸收合作化、集体化和改革开放以来的最新实践成果，在村社一体化、分工分离的基础上加以改革和完善，形成适应市场经济条件的新法规。

按照专业分工组织生产必然导致集体经济的经营方法和体制的变化

农村集体经济在不同的快速发展阶段对经营方法和经营体制有不同的要求，不能将特定历史阶段的经营方法和体制固化、绝对化。 在生产力迅速发展的不同阶段，需要不同的劳动组织形式、经营方法和体制。 在全国粮食供需紧张的时候，必然要依靠国家计划和相应的调控措施，政府必须给粮食田的面积出指标。 现在看来可能很荒谬，但在当时的历史条件下必须这么做。

共和国的70年是前后继承的整体。 前30年在组织化的基础上，通过农业合作化和人民公社三级体制进行了农业生产方法的深刻变革，为之后的改革开放奠定了基础。 后40年基于土地集体所有、家庭承包双重经营体制，使广大农民融入现代工业化进程。 今后我们应该探索什么样的新体制呢？ 是与市场经济条件相适应的集体经济组织+企业公司的结构和体制，同时不是单层经营而是双重或多层经营。 因此，无论是人民公社三级体制，还是改革这几十年来的双重经营体制，都是集体所有制的实践形式，都有一定的适应性和局限性。

统一经营也是集体经济的本质特征之一

以家族承包制为基础的双重经营体制之所以容易蜕变为单独经营的小农经济，是因为集体经济统一经营的功能被剥夺和削弱了。 另外，基于家庭承包制的双重经营是基于农业经济的低水平集体经济经营方法和体制。 高水平集体经济的快速发展阶段，即基于分工分工和专业化规模的经营，集体统一经营的副本和形式发生变化。 高层次的集团化也必然是双重或多层经营，最高层必然是资产(资本)经营、资本运营，其下才有企业经营、公司经营等不同层次。

农村集体经济这一经营体制上的特点，与国有大型企业内部的经营管理体制相同，并不是只有分散经营，没有统一经营。 因此，农村集体经济组织相关立法中必须强调集体经济组织具有统一经营属性和功能。 否则，必然会导致以简单的农业合作制替代集体经济的严重后果。

集体经营、分散承包经营、更高层次的复合型体制多层经营，都将成为农村集体经济不同快速发展阶段的经营方式和体制。 具体采取什么形式，由集体经济的生产力水平和产业结构的多少和复杂程度决定。 三级的所有体制、双重经营体制，以及更高级形态的复合型体制，都需要随着经济的快速发展进行调整。

农村集体经济组织内部管理以自主性、民主性和按劳分配为主，大体上

农村集体经济组织内部的管理体制有自主性和民主性两个基本特征。 自主性是对比了改革前出现的政府指令性计划过多，剥夺政代社、农村集体经济组织生产经营自主权的趋势。 从计划经济体制向市场经济体制转轨后，所有集体经济组织都是独立的市场经营主体，都承担着市场经营的风险。 因此，政府决不能代替政府干预集体经济组织的自主决定权。 做什么、不做什么是集体经济组织自身的职权，政府不能代替集体作出任何经营上的决定。

民主性是指农村集体经济组织的内部管理大体上是一人一票的民主管理，不是股权治理结构，集体经济组织成员在组织内部是平等的。 由此可见，农村集体经济的快速发展，必须在党的基层组织核心领导下，完善民主决策、民主治理、民主监督的治理结构和机制，不能立足于由什么样的乡贤治理。

在分配方法上，集体经济组织内部是按劳分配。 在企业层面，特别是与外部资本的合作中，按股份、资金进行分配。 集团从企业公司通过资金分配获得的利润，仍然在集体经济内部通过劳动分配，当然也有一部分根据需要分配，是福利性的； 部分用于积累和扩大再生产。

例如，贵州的塘约村在经营方法和体制方面还处于初期阶段。 随着经济的快速发展，塘约村下也将出现企业等专业组织形式。 此时，企业公司有首次分配，表现为工资收入。 作为集体经济组织的成员，还有集体统一分红的二次分配，这些分配基本上属于按劳分配的大致情况。 集体二次分配、统一分红的部分，实际上是一种平衡，由所谓的劳动力价值还原为按劳分配。

农村集体经济实际上必须从事对外交换的商品生产和自给的产品生产两种类型的生产 自给性的产品生产用于集体经济组织的内部分配，当然现在这种生产在广大农村很少了，这是经济高度市场化的结果。 例如，在南街村等重复集体经济体制的农村，住宅、医疗、教育、养老等保存着一定的自给性生产和服务，在集体内被非商品化。 也可以说他们对外是商品交换，对内是劳动(根据需要)分配。 其实，这应该是农村集体经济的常态。 这种情况的好处是，在发生经济动荡和危机时，即使集体经济组织受到对外商品生产的严重冲击，也能够通过粮食和烹饪等自给性生产度过危机。 相反，在危机的情况下，如果没有集体经济组织的存在，这种自作自受的结构就不能避免农户的破产。

农村集体经济快速发展与组织升级形态

在市场经济条件下，农村集体经济组织之间的分化是必然的客观趋势，这需要国家调控、保护和劳动者补充农业、城市保护乡等多种政策措施，帮助弱势集体经济快速发展。 当然，对于快速发展的集体经济组织，也需要适时的配套政策，帮助其快速发展。

一般来说，农村集体经济的快速发展扩大有两种形态备受关注。

一是社区集体母体组织和所属企业公司组织双向扩张。 例如江苏华西村、浙江花园村、烟台南山集团等，一方面是原社区集团向周边农村社区合并，另一方面企业公司在产业水平上有较大增长。

二是社区集体母体组织不扩张，在企业公司层面单方面扩张。 例如南街村、刘庄村、腾头村等。 湖北省的官桥八组，本来只是生产队，企业产业壮大了，去武汉市投资了，但社区集体母体没有扩大。

两种形式中，前者是少数，后者是大多数。 为什么会发生这种事？ 这是因为公社解散后，不存在逐步过渡的体制，生产队伍向大队(村级)过渡，从村级向社级转移的机制消失了。 这意味着，尽管农村集体经济组织产业和人口规模巨大集聚，但决不放弃村集体这种人制。 因为这个村集体的体制保障了他们的自主权。 如果他们可以撤村建镇，甚至华西也可以撒村建市，就像村子的集体经济变成地方的小全民和地方国有一样，问题多而复杂。 目前，我们没有成熟的体制机制和政策法规制度来支持这一快速发展趋势。

从这个角度看，当前农村集体经济的典型，是高度市场化条件下的产物，不是人民公社制度的简单扩张。 或者说，这是从三级体制变为双重经营体制的必然结果。

因此，农村集体经济组织联合组织的快速发展和升级值得特别关注。 因为，一些农村集体经济组织受资源、地区、干部等条件的制约，不容易依靠自身力量快速发展。 需要建立跨村级优势共同体，逐村团结快速发展，建立合作社，或者作为股份有限公司的组织设立企业公司。 如果把农业和农村放在社会整体现代化转型的大背景下考虑，在农村级组织上，为了应对人民公社解散后带来的经济和社会问题，需要在农村级组织上集中配置资源，聚集本土人口的机制，因此，仅从农村返回农村仍然不存在 从这个意义上说，乡镇统一可以说是工业化中后期我国农村现代化快速发展的必然趋势。 产生这种趋势的客观诉求来自以下几个方面。

一是工业化进程中需要集中配置集体建设用地等资源。 通过解读集体建设用地村庄自为战的分散布局，实现以乡镇为中心的集中布局。

二是在集体经济体制下需要完善农业产业化体系。 依托村级集体经济，迅速发展乡镇或区级专业营销企业、加工公司、专业技术协会等多种组织形式的有机结合，建设完整的农业产业化体系。

三是城市化进程中需要集中经济和人口。 处理农民住房问题、小城镇旧村改造问题、新农村建设问题等。

四是城乡融合一体快速发展过程的需要。 城市基础设施和公共服务向农村小城镇和新农村社区扩展，促进城乡一体化进程的快速发展。 特别是要覆盖文化、教育、医疗卫生服务等方面优秀的农村，使农村的社会服务和生态环境条件好于城市，才能扭转农村生活人口片面涌入城市的被动趋势，实现农村振兴的伟大战术目标。

要搞好农村集体经济组织与其他主体的关系

农村集体经济组织是以农业为基础产业，从事多种经营，能够快速发展多种产业的经济组织。 作为特殊法人，在立法上不得与其他市场主体组织混淆。 但是，农村集体经济组织在市场经济环境下，必须利用其他市场经营主体的组织形式，如股份合作制、股份制、企业公司等。 因此，解决集体经济组织与其他经济组织形式的关系至关重要。

第一，农村集体经济组织可以出资经营公司、经营企业，但不能将集体经济本身企业化、公司化。 根本原因是土地产权不能像公司产权那样任意分割和转让。 因为只有这样，土地的集体所有制才能不被推翻，才能不走上土地私有化流转合并的老路。 但是，在农村工业化进程中，集体经营公司几乎是必然的选择。 公司制度的迅速发展必然会使集体经济发展成集体经济组织+企业公司的基本形式。 于是，农村集体经济体制出现了农村两级全部、公司多层经营的新框架，出现了集体运营全资公司、集体与其他主体合资运营公司等多种形式。 这是集体经营公司，不是集体改变公司，而是两种不同性质组织形式的有机结合。 这里，乡村二级社区集体经济组织受未来农村集体经济组织法的规范，农业行政主管部门登记管理的企业公司受《企业法》的规范，在工商部门登记管理。 (现行《企业法》中没有农村集体经济组织在企业公司登记的相应法律条款，农村集体经济组织在企业公司登记较为困难，需要修订)。

在这样的体制下，集体经济组织这个母体本身的产权封闭性没有变化，成员界限也很明确，所以很稳定。 但在公司层面，产权关系具有开放性、流动性，可以根据市场条件从事投资、转让、兼并、重组等经济活动。 集体经济组织根据对公司的出资额承担有限责任，降低了集体的风险。 所以，不能将集体经济组织直接企业化、公司化，必须用不同的法律主体加以规范。

二是农村集体经济组织与农村居民委员会的关系不应制定统一的硬性规定，而应由农村集体经济组织和村民委员会自主决定。 基本上应该提倡村社合并，分工不分家，过分强调村社分离是不妥的。 但是，在快速城市化地区，村集体经济组织成员和社区居民不再重合，可以适当考虑分设。 由于未来存在村委会向城市居委会转移的问题，届时集体经济组织也将继续保存和快速发展，并可能形成新的城市集体经济形态。

第三，村级集体经济组织与乡镇一级集体经济联合组织的关系，必须予以充分重视。 农村集体经济组织的立法，不应该只停留在规范村、组两级的集体经济组织上。 随着我国工业化、城市化的迅速发展，乡镇一级的统一功能越来越重要。 因此，在乡镇层面快速发展超越村级的集体经济组织成为必然趋势。 理论上，在当前的市场经济条件下，不能采用过去设想的阶段性转移方法，只能用股份制联合的方法创新组织形式和体制。 在立法上必须为未来的改革留出充分的快速发展空的空间，如使用多个村集体经济组织经营联合公司的形式，或采取各村集体经济组织持股的股份联合企业的形式等。

[1]习大大:《中国农村市场化建设研究》，人民出版社2001年版，第380页

[2]陈锡文:《乡村振兴战术新时代的内涵》，《望》周刊-07-25第30期。

【张文茂，北京市农村经济研究中心原城郊经济研究所所长】李尧，北京金域美境科技有限公司总经理。 《经济指南》2019年第9期》

本文：《“张文茂 李尧”》