“刘振伟：制定农村集体经济组织法需要点研究的几个问题”

7月25日，中国三农快速发展大会在北京召开。 全国人大农业委员会副主任委员刘振伟就全面保障农村组织振兴法治、加强农村集体经济组织立法的主题发言。 以下是会议现场的实录。

今天，我就完善乡村组织振兴的法治保障谈几点个人意见。 今年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国民法典》。 这是新中国第一部命名为法典的法律，是规范基本民事关系，保护平等民事主体合法权益的基本遵守，对推进国家治理体系和治理能力的现代化，推进新时期改革开放和社会主义现代化以及农村振兴具有重要意义。 年，十二届全国人大常委会第五次会议审议通过《民法总则》，进一步完善法人制度，将计划经济时期形成的4种法人类型调整为3种法人类型，即营利性法人、非营利性法人、特别法人，赋予农村集体经济组织、村民委员会特别法人资格，历时较长， 过去，我们制定了《农民专业合作社法》赋予法人地位，是什么样的法人？ 是企业法人、公司法人还是合作社法人？ 不知道。 因为登记的制度也有各种各样，所以这次被确定为特别法人。 这样农村三类组织的治理结构和快速发展趋势就有了上位法的基础。

组织振兴是乡村振兴的重要复制品。 目前，农村各组织农村基层党组织有党章规范，农民专业合作社和村民委员会各有法律，有专门的《村民组织法》，《农民专业合作社法》，农村集体经济组织立法仍空白，因此制定农村集体经济组织法 我认为制定农村集体经济组织法有必要认真研究这几个问题。

一、农村集体经济组织的基本特征。 我国农村集体经济组织的基本特征是其社区性、地域性、综合性。 我国农村集体经济组织留下了深刻的历史印记，其前身是人民公社时期的三级全部。 农村改革后，成为农村集体经济的组织载体，还保存了乡镇级、村级和集团级三个层次，97%处于村庄和集团级。 农村集体经济组织是以成员及其共同拥有的自然资产为纽带，通过合作与联合，共同快速发展经济的经济组织形式。 因此，社区性、综合性、地域性特征明显。 土地资源、居住村落地域特征十分突出，经济、社会、文化等多种功能交错，综合特征尤为突出。

二、农村集体经济组织的财产制度。 我国农村集体经济组织实行集体所有权与成员所有权相结合的产权制度。 农村集体经济组织的基础是生产资料的集体所有制。 《宪法》规定为劳动群众集体全部制。 集体经济组织在遵守有关法律的基础上，有独立经营经济活动的自主权。 集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举、罢免、决策管理管理者的重大问题。 根据《物权法》，农民集体的所有不动产和动产属于本集体经济组织的所有成员。 集体制财产不能分割给组成人员个人，农民集体经济组织作为农民集体所有权的代表，行使对农村集体资产的经营管理权。 集体经济组织成员作为集体所有权的主体享有对本集体经济组织资产的收益分配权。 因为集体经济组织的组成人员是所有权的主体，集体经济组织是所有权的行使主体，所以这两者还是有区别的，一个是所有权的主体，一个是这个组织是所有权的行使主体。 农村集体产权制度改革完成后，农村集体经济组织实行集体所有权与成员所有权相结合的财产分配制度。 这和普通的企业不同。 这种产权制度是农村集体经济组织和企业制公司法人治理上的一大差异。 在农村集体经济组织的法人治理结构中，集体所有权、法人财产权、员工所有权三种权利的配置及其相互关系是核心问题。 成员实现集体资产的股份占有收益、有偿退出、抵押、担保、继承等权利，将直接影响农村集体经济组织快速发展的方向。

三、农村集体经济组织成员资格的封闭性。 农村集体经济组织成员的权力来源于成员资格，有资格就有权利，有资格就锁定权利。 农村集体经济组织成员资格确认，由本集体经济组织根据法律法规，依照民主程序决定，不由外部力量决定。 由于农村集体经济组织以共同拥有的资源资产为纽带，成员资格对外封闭。 当然，除依法取得成员资格外，例如水库移民、异地搬迁、城乡建设移民等，可以依照法律规定加入另一个集体经济组织。 成员的所有权决定了成员享有平等的所有权，成员资格的封闭性决定了所有权的功能受到限制。 也就是说，集体经济组织成员的股权不能向集体经济组织外转移，股权转移必须考虑成员的资格因素。 农村集体组织成员不得由内部少数人控制股权或被外部资本侵占。 当然集体经济组织成员资格的分配性并不排斥外来投资，外来投资形成的资产及其收益，只要按照通行的产权制度的规则解决即可。

四、农村集体经济的分配制度。 农村集体经济组织实行收益股权分配与福利共享相结合的分配机制。 农村集体经济组织的自然资产通过成员承包经营或流动获得收益。 经营性资产收益由成员逐股量化获得，公益资产收益实行福利性分配，由成员共享。 农村集体经济组织和企业制公司在收益分配上最大的区别，一个是资本是绝对的根据，另一个是考虑社会保障的功能。

五、农村集体经济组织的作用。 农村集体经济组织的经济功能、社会保障功能和公共功能是交错的，这区别于其他经济组织的明显优势。 农村集体迅速发展不平衡，有一段时期村社合一。 在经济发达地区，村社分离是第一种形式，村社整合是经济不发达地区的第一种形式。 总之，农村集体经济组织承担的社会保障和公共服务功能不会剥离，至少不会完全剥离。 在一些地方，村委会、村集体经济组织、村经营公司是分离的。 就像我去的北京市海淀区一样，那个有点农村地区，已经完全分离了。 村民委员会实行自治，村集体经济组织提供社会保障和公共服务。 社会工作者、村经营公司提供财力支持。 农村集体经济组织的上述三大功能是农村社会稳定的基础。 农村没有完全纳入全国统一的社会保障体系之中，所以组织的存在是其保障的基础。

鉴于农村集体经济组织的这些特点，立法时必须统一考虑这些问题。

第一，集体全体制的实现形式和运行机制。 过去我们有农村集体经济快速发展停滞的教训，改革开放后也有乡镇社改革、集体资产流失的教训。 宪法中规定的农村集体经济必须全部成为主线，民法总则中规定的内容必须作为基本遵守。 积极探索农村集体整体体制的实现形式和适应市场经济的运行机制。 为了实现集体经济快速发展和农民共同富裕的目标，农村集体产权改革必须实际处理收益分配的依据问题，实质上处理其运行机制问题。 不能说将股票量化就可以了。 量化股票将为分配提供依据。 我们年底将按什么分配利润，但根本问题是处理其运行机制问题。

第二，农村集体经济组织的财产管理问题。 核心还是要实行民主管理，不让农村集体经济成为村干部经济。

第三，农村产权交易问题。 要规范农村土地承包权、林权、荒地采购权，进而规范知识产权、经营资产租赁等流转交易，健全流转规则，加强管理服务。

第四，农村集体经济组织不适用破产制度。 这是这次立法时特别强调的问题。 有一个意见。 特别是法学界的意见，你不能成为法人，为什么不能成为法人？ 你说企业法人、公司法人实行破产制度，那你是集体经济组织，实行破产制度适用于你吗？ 当时农口的意见强调，作为特别法人也可以不适用破产制度。 这在下一次立法时需要注意。

第五，农村集体经济组织的优惠政策。 农业弱势性和农民弱势性决定了单纯依赖市场机制难以处理农村集体经济快速发展增长的问题。 虽然设立了特别法人，但农村集体经济组织不能完全上市。 要在财政、税收、金融、农村产业融合快速发展用地等方面给予支持。 如果公共财政的公共服务不能充分覆盖，农村集体经济组织享受优惠政策是有道理的。 或者国家全部包围。 如果现阶段我们包不住，有些社会保障功能必须由集体经济组织提供，我们就必须配合相应的优惠政策。

第六，农村集体经济组织的理论研究。 目前这方面的研究还很少，立法需要理论指导。 国外没有先例。 我们有先例。 像民法、刑法一样，国外有先例。 相比之下，结合我们的实际改造，这个国外没有，所以理论创新非常重要。 现在这方面的研究虽然有一点成果，但总体上感觉成果少，研究者也少，创新也少。 希望通过三农快速发展大会提供桥梁纽带，吸引越来越多的高层次专家参加这个行业研究，共同努力，起草我们的法律。 目前已列入计划，农业农村也在稳步做好前期准备。

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