“夏柱智：宅基地配置市场化不是改革方向与刘守英教授商榷”

一

刘守英教授一直关注农村宅基地制度改革。 他也是大力推进现行宅基地制度建设和宅基地市场化改革的学者之一。

刘守英教授和他指导的博士生熊雪锋在《中国经济问题》2019年第4期发表了《产权与管制中国宅基地制度的发展与改革》一文(以下简称《产权与管制》)，将现行宅基地制度定性为强管制、弱产权，现有宅基地不能自由转让 他们认为不能自由转让的宅基地制度是无效的。

定性宅基地制度后，《产权与管制》讨论了顶层设计和地方考试两部分，但总体上对顶层设计的评价较低，对地方考试的评价较高。 《产权与管制》认为，顶级设计没有充分吸取地方考试的经验。 《产权与管制》的结论是未来宅基地制度改革必须实现宅基地比较有效的产权，也就是允许宅基地自由转让，突破现行法律和政策。 即使存在宅基地管理，也不是加强管制，而是比较有效的管理。

《产权与管制》将宅基地制度改革试点顶层设计的特点概括为加强管制下的产权有限开放。 加强管制包括土地用途管制、住户全员居住保障、宅基地审批制度改革等复印件。 不难理解，这是国家加强农村土地管理的必然措施。 产权有限开放包括宅基地有偿采用、宅基地自主退出机制、农村住宅产权抵押的探索。 这些是飞行员要求。 既然是试验，就有成功或失败。

《产权与管制》承认，农房产权抵押试点进展缓慢，尚未形成修改法律的经验。 这是正确的评价。 放眼全国，农房产权抵押试点雷声大，雨点小。 大多数基层银行面向农户，已经拥有完整的小额信贷体系，不需要价值低、处置麻烦的农房。 《产权与管制》认为探索宅基地有偿采用和有偿退出的制度改革有很大效果，《产权与管制》认为，这种探索&lsquo； 国家允许在城市定居的农村村民依法自主退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员充分利用闲置宅基地和闲置住房纳入2019年《土地管理法》(修正案)，但有意明确宅基地财产价值的有偿采用将被纳入 在地方试点拆除中，《产权与管制》引用义乌、泸县和余江等多种试点资料，试图论证宅基地有偿录取的效果。 第一是指村庄集体通过宅基地有偿开采明确宅基地价值，获得巨额财产性收入，农民也获得可转让宅基地产权。 改革要取得突破，没有理由不将其纳入法律。

限于篇幅，本文集中了解读复印件提出的宅基地有偿录用制度有效、应纳入法不入法的观点。

作为地方探索的宅基地有偿采用制度之一，基本事实是，在所有试点中，只有发达地区的义乌通过这种宅基地有偿采用获得了可观的财产性收入。 考试中的泸县、余江即使采取义乌的制度，也没有这个财富的效果。 道理很简单。 泸县和余江都属于不发达的中西部地区，宅基地属于普通居住保障用地，宅基地除了居住保障以外，采用价值不足，当然财产价值也不足。 农户不愿意为获得居住用地向集体支付高额有偿聘用费。

更大的问题是，《产权与管制》在试点材料拆解中只看到了宅基地有偿采用带来的宅基地财富效应，而没有看到宅基地有偿采用制度的明显社会排斥。 社会排斥违背了设立宅基地制度的初衷。 胡春华副总理最近在深化农村宅基地制度改革试点的可视电话会议上特别指出，要稳定审慎地推进农村宅基地制度改革，遵守三条基本线。 新制度要想纳入全国性的法律和政策，必须长期探索和反复论证，不能急躁冒进，也不能急于求成。

二

《产权与管制》涉及义乌宅基地有偿采用，但未谨慎拆除。 义乌宅基地有偿聘用制度不断演变，不再像从农户那里收取宅基地有偿聘用费那么简单。 义乌的独特之处在于建立了市场化的宅基地资源配置制度，起点是地方政府所说的宅基地有偿选举，更准确地说是集体主导的宅基地竞价。

在权威文件中没有发现这种宅基地有偿采用方法，最初没有被采用为顶层设计。 查阅相关文件和表述，探索国家宅基地有偿录用制度是探索一定条件下宅基地有偿录用制度。 首次分配的农户宅基地，在规定面积内无偿取得。 对于因历史原因形成超标准占用宅基地和一户以上住房的，以及本集体以外的成员以房屋继承或其他方式占用宅基地的，探索农村集体经济组织主导的有偿聘用制度，确定有偿聘用标准，建立有偿收益征收和聘用的管理制度。 由此可见，国家探索宅基地有偿采用的目的是处理历史遗留问题，并不主张以市场化方法分配宅基地，其性质与义乌宅基地有偿选择根本不同。

作为地方制度，宅基地有偿选址既不是在试点期间提出的，也不是试点改革的成果，而是历经10多年的运营。 有两个理由。 一是地方政府希望通过宅基地市场为新农村建设提供资金。 义乌是浙江沿海发达地区，宅基地价值高，诉求大，而且宅基地占绝大多数，价值高，可以转化为经济收入。 据报道，义乌去年在宅基地有偿选举中收入32亿元，带来巨额集体经济收入。 二是地方政府希望通过宅基地市场处理宅基地配置的管理课题。 的内部以高价值宅基地为中心形成了激烈的争夺。 如果村子集体无偿配置宅基地，受缺乏健全制度的影响，有关系的人、有权力的人等容易获得宅基地，或捕获宅基地的价值。 此时，使用完全市场化的透明宅基地资源配置方法是比较公平的，富人取得宅基地至少要支付对价。

义乌还在该制度的运行过程中启动了宅基地资格权的概念和资格权有偿调剂政策。 这也是刘守英教授注意到的，但不足的是他们没有分解这个政策的性质和由来。 根据义乌规定，实施农村升级改造的村庄，宅基地资格权人均不超过30平方，最高不超过140平方米。 宅基地资格权是农户在宅基地上建房的必要前提。 也就是说，农户即使竞争宅基地，如果不取得资格权，最终也无法取得完全的宅基地录用权，也就是说住宅建设可以开始。 根据义乌的政策，宅基地资格权落地前，权利人自愿退出的，由村集体回购，以市场方法有偿调剂为本集体经济组织成员。 由于宅基地的价值很高，宅基地资格权也特别高，有些村庄甚至超过1万元/平方米。 据报道，年，义乌市赤岸镇蒋坑村和佛堂镇坑口村通过公开拍卖方法有偿调整宅基地资格权，成交面积674平方米，成交金额821万元。

义乌以宅基地有偿选址为中心的宅基地有偿聘用制度的顺利推行，形成了与其他地区截然不同的地权意识，形成了宅基地制度整体市场化转型的社会基础。 既然是以竞价购买的宅基地，农户就承认宅基地是可转让的个人财产。 如果转让的对象限制在村子内部，宅基地的价值就会受到限制，相反宅基地收费选位的价格也会受到限制，最终损害集体土地的收益。 因此，有必要突破村庄内部转让的政策约束。 根据这种土地权的需要，借助宅基地制度改革的试点，浙江义乌也诞生了所谓的宅基地三权分置。 《义乌市农村宅基地聘用权转让细则(试行)》)第六条规定，跨越集体经济组织转让和执行宅基地的所有权利、资格权和聘用权是分离的，转让后的聘用年限最高为70年，聘用期满后，受让人优先延长续期，有偿聘用 该政策与宅基地收费选位配套，扩大了宅基地转让范围，提高了宅基地的竞争性。

因此，义乌宅基地资产价值上升，宅基地抵押融资、宅基地有偿退出顺利进行，宅基地制度改革十分完善。 大部分中西部地区属于以前流传下来的农业型地区，对宅基地的诉求多与义乌正好相反。 因此，推进宅基地市场化配置的诸多改革空陨落，几乎是必然发生的。

三

至此，笔者可以就《产权与管制》提出的宅基地有偿采用为什么不纳入法律给予确定的答复。

义乌宅基地有偿采用的核心特征是宅基地有偿选位，高价格者获得的竞价大体上是村集体土地所有权通过宅基地竞价充分实现，集体经济收入大幅增加(前提是经济发达，宅基地诉求大)。 缺点是集体向市场投放农户，违背宅基地设置的初衷，不再让农户承担宅基地配置的义务。 这对中下层农户显然不公平，已经引起了深刻的社会问题。 做了一些深入调查的学者可以直观地注意到这个社会问题，但《产权与管制》没有提到这一点。 只引用非常表面的材料来支撑宅基地制度改革有效的结论，在逻辑上有很大的问题。

笔者在浙江沿海农村多次调查，发现村庄宅基地分配与占有不公平的问题。 一方是老村，多为狭小破旧的农房，有些祖孙三代人住在几十平方的小房子里，宅基地价格过高，居住条件难以改善。 一边是新村，宽敞的别墅建得很宽。 有些别墅占用了两三个宅基地，建有篮球场、游泳池等。 这种造成不公平的制度是宅基地有偿采用，这是公开的秩序。 即使村子集体将宅基地资格权无偿分配给农户，也不能处理这个问题。 即使中下层农户幸运排队或通过其他渠道取得资格权，仍有可能无法拿出足够的现金购买宅基地，集体不会免费分配宅基地。 他不得不放弃宅基地资格，决定价格转让给富裕的农户。 这引发了村内部尖锐的阶层冲突，形成了浙江沿海农村基层治理的根本困境。

从我国的法律和政策来看，宅基地作为基本保障品，公平配置是第一位的，稀缺的宅基地资源应该在集体内共享。 否则宅基地制度将崩溃。 义乌宅基地有偿采用以及随后的一系列宅基地市场制度破坏了这一大体。 另一方面，同样发达的苏南、上海地区农村，宅基地具有很高的财产价值，村集体也不尝试市场化配置宅基地，公平满足农户诉求。 这表明，获取村庄建设资金和处理宅基地分配的管理难题并不是推进宅基地市场化的充分理由。

国家当然也看到了这个问题。 在宅基地制度改革试点过程中，中央反复提出现行宅基地制度，反复保障集体土地全部制和农民基本权益的底线大体上是不允许作为基本保障品的宅基地市场化。 年11月20日，习主席主持召开第十九届中央深改组第一次会议，审议通过《关于扩大农村宅基地制度改革试点的请示》，提出不得以宅基地买卖为出发点，确定宅基地不得变相买卖。 2019年全国人大常委会通过的《土地管理法》(修正案)基本保存了现行宅基地制度。 主张刘守英教授典型市场化配置宅基地资源的学者主张市场化配置宅基地实际上是变相要求宅基地可以买卖，也就是宅基地私有化。 他们批评目前的宅基地制度改革没有实现他们期待的突破，他们的批评是没有根据的。 因为，决策层比他们更充分了解宅基地对农民生产生活的基础性作用，更清醒地认识宅基地制度对我国经济快速发展和社会稳定的基础性意义，决策层更了解我国宅基地问题本身的多样性和复杂性，是极少数地区所有不成熟改革试点的决策根源

配置市场化宅基地肯定不是宅基地制度改革的方向。

年10月5日

本文：《“夏柱智：宅基地配置市场化不是改革方向与刘守英教授商榷”》