“贺雪峰：废止城乡建设用地增减挂钩制度到了刻不容缓的时候”

一、

近年来，全国经常发生强迫农民上楼，损害农民基本权利的严重事态。 首要原因是地方政府要通过拆除农民房屋、恢复复垦农民宅基地来获取城市建设用地指标，其政策依据是国土资源部2008年公布的城乡建设用地增减挂钩试验方法。 许多评论家表示，强迫农民上楼只是把目光集中在农民最后的土地——宅基地上。 农民一上楼梯就什么也没有。

这个评论是正确的也是错误的。 是的。 是地方政府强制农民上楼的。 目的确实不是提高农民的生活质量和居住条件，而是想用复垦农民的宅基地换取城市建设用地的指标。 因此，地方政府只关心拆除农民的房子，缺乏安置农民的积极性，农民的利益常常因此受到极大的损害。 不，因为地方政府并不实际占有农民宅基地，只是在拆毁农民房屋后，将宅基地恢复为耕地，耕地经营权归农民所有。 地方政府不需要征收农民宅基地进行建设，也不需要在农民拆除房屋的宅基地上建设城市。

地方政府往往通过拆除农民房屋来恢复复垦农民宅基地，减少农村建设用地来增加农村耕地。 可以通过城乡建设增减相结合的试点方法获得城市建设用地指标，进行城市建设时可以征收规划区范围的农田进行建设。 地方政府进行城市建设不是拆除农民的房子让农民上台阶，而是在城市规划区内进行的。 通常，由于建设城市规划区内的土地征收用地，农地非农产生远远超过农业收益的非农用途附加值，因此征收农民土地时往往给予农民较高的补偿，农民也因土地征收用地的拆迁而致富，解体二世。 农民上楼梯就得不到这个待遇。

经济的迅速发展和城市的扩大必然要占有土地，在土地上进行建设。 目前，中国正处于空前快速的城市化进程中，城市化不仅是人的城市化，也必然是土地的城市化，是更多农村土地和农业用地变成城市建设用地的过程。 国家为了防止地方政府过度占用和建设耕地，对地方政府每年的城市建设用地总量进行管理，控制依据是地方经济快速发展和城市扩张的实际需要。 为了节约耕地，中央采取了比较紧张的建设用地指标控制。 紧逼是稀缺的，稀缺性带来价值。 为了适应经济快速发展和城市扩大的需要，地方政府有较强的增加城市建设用地指标的动力，国家通过增减挂钩政策适度满足地方政府的需求。

目前的问题是，尽管偏颇的城市建设用地指标供给造成了城市建设用地指标的相对稀缺性，从而产生了城市建设用地指标的超额价值，但各方认为城市建设用地指标本身有价值，竞相追求建设用地指标的价值。 有人认为，通过有意减少城市建设用地指标，提高地方城市建设用地指标的稀缺性，进一步提高城市建设用地指标的超额价值，可以通过增减挂钩向农村转移越来越多的资源，通过拆除农民的房子可以给农民越来越多的补偿。 这样一来，在现行土地政策中引起了普遍的幻觉，认为建设用地的指标本身就是真金白银。 农民宅基地通过复垦可以形成城市建设用地的指标，因此农民宅基地具有远远高于常规农村耕地的价值。 实际上宅基地必须经过开垦成为耕地。

城市建设用地指标本身是一种规划手段，是国家为保持经济快速发展与耕地保护之间平衡而采取的调控手段。 如果这种调控手段不能保障经济的快速发展，不仅损害了农民的利益，而且失去了大量的社会资源，这种调控手段就必须调整。

二、点对点扶贫中的增减挂钩指标交易

按照政策要求，城乡建设用地增减相关指标不允许跨省交易。 为了支持和平贫困地区扶贫筹资，中央特别允许三州三区形成的增减挂钩指标可以与东部发达省市交易，中央不仅允许三州三区的增减挂钩指标可以跨省交易，还指定了交易的省市、交易价格、交易数量。

为了防止东部地区因城市建设用地指标不足而不愿购买三州三区的增减挂钩指标，中央文件要求每年适当减少达到东部省市的新城建设用地规划指标。 一言以蔽之，无论东部省市是否需要增减挂钩指标，东部地区都必须购买对口支援的三州三区增减挂钩指标。 这里名义上是增减挂钩指标交易，实际上只是对口支援。 不同之处只是，三州三区必须整理相应数量的增减挂钩指标。 一是搬迁后农民退出宅基地为耕地建造的农村建设用地减少耕地增加所对应的增减挂钩指标。

原来按照规定，容易转移的扶贫主要是方便安置已经不适合农民居住的高寒山区农户。 这些地区的农民已经转移，从那块宅基地上出来的耕地显然不能耕种，即使开垦的是耕地，也很快就会荒废。 三州三区为了获得越来越多的增减挂钩指标，很容易搬迁本来不需要轻易搬迁的村庄，从而造成了大量的资源浪费。

也就是说，原本东部省市对口支援三州三区扶贫没有任何问题，也充分体现了社会主义体制的特点。 增减挂钩政策实施对口支援是极其笨拙的方法，看起来通过指标交易，用市场方法完成了对口支援。 三州三区的销售指标获得了便利转移安置贫困者的资金，东部省区获得了稀少的城市建设用地指标，是双赢的。 事实上，东部地区城市建设用地不足是中央有意减少地方年度建设用地指标形成的，三州三区将许多本来不容易搬迁的农户纳入了搬迁范围。 结果表明，东部地区城市建设用地不足导致东部省市花很多钱买了地方全年建设用地指标，而东部省市花了很多钱买了中央有意减少的城市建设用地指标，三州三区拆了很多本来不该拆的农民的房子。 看起来像双赢的跨省指标交易是典型的双输。 其理由是以增减挂钩政策作为对口支援手段，这种手段极其笨拙，价格极高，效果很差。

实际上，在精准扶贫中，不仅跨省指标交易的成本极大，省内指标交易的成本也同样巨大。 河北阜平通过增减挂钩获得了150亿扶贫资金，但河北的财政能力比较弱，省会石家庄花150亿元购买阜平增减挂钩指标也非常吃力，石家庄的城市建设也可以说非常吃力。 安徽省金寨县通过挂钩指标的增减交易获得了50亿元的扶贫资金，购买指标的合肥市也同样很辛苦。 在山西、甘肃、云南、贵州等省贫困地区调查发现，这些贫困地区易转移、消费极大，几乎无一例外地有望通过增减挂钩指标交易来筹集资金，因此有扩大易转移范围的趋势。 事实上，增减挂钩没有创造任何财富，但消耗了很多资源。 这样，人们幻想拆除农民的房屋，将农民的宅基地恢复为耕地，从而产生巨额财富，这也是支撑着一个地区不顾条件，将农民推向阶梯的原因。

(/S2/)三、山东省合村并居解体农民家(/S2/) )。

拆农民家带农民上楼，最突出的是黄淮海地区，包括山东、苏北、皖北、河北、河南部分地区。 2019年山东以打造乡村振兴齐鲁模板为名义，在全省范围内突击村子居住，拆除农民房屋。 山东省部分县市计划在完全不考虑农民生产生活实际需要的情况下，拆除所有自然村，让农民集中居住在新建社区。 更糟的是，由于建设资金不足，山东省的集体住宅拆毁了农民有院子的大房子，用社区建筑质量差的小面积搬到了没有产权的楼上，但还要倒贴10万元以上，农民的基本利益受到严重损害，农民 地方政府采取各种手段强制农民拆除房屋，年5月引起严重舆论，中央下令山东省停止农民强制搬迁楼梯。

引起舆论的是损害农民利益，更深层次的原因是对增减挂钩政策的误解。 一般认为，山东合村居住，如果能让农民上台阶，退出宅基地，就可以出售指标获得指标收入。 县市一些高层领导计算过本县可以撤回例如20万亩宅基地。 如果按照亩产25万元的指标进行交易，可以获得500亿元的指标交易费，可以节约一些。 这500亿元在安置农民后也有不少节余，可以弥补县市财政资金的不足。 因此，山东合村拆农民家，越贫困的县市越积极，糕点、滨州、临沂、聊城、德州、济宁是山东经济快速发展落后的地区，也是这次拆合村和农民家最积极的地区。

问题是，山东省一个县可以产生20万亩的增减挂钩指标，全省可以产生超过1000万亩的建设用地指标。 这样多的指标在全国需要好几年。 何况，全国大部分城市建设用地指标都是中央根据地方经济快速发展的实际需求规划提出的，全国每年产生的增减挂钩指标也在3，50万亩左右。 山东能产生全国30年的指标，这么多指标能卖给谁呢？ 指标卖不出去，农民的房屋被拆除，以农民宅基地复原为指标进行交易获得资金，期望用该资金建设社区让农民上台阶。 如果指标无法交易，农民将无地无房，后果将非常严重。 更可怕的是山东地方政府的执行力，拆除农民房屋时的迅速决定，无法弥补损失。 目前，山东全省停止合村，拆除农民房屋，但要填补以前拆除的漏洞并不容易。

山东省合村拆除农民房屋背后的关键是，人们误以为增减挂钩指标可以创造财富。 增减挂钩是一种政策手段，充其量只具有转移财富的功能，决不能创造财富。 作为转移财富的政策工具，增减挂钩政策极其笨拙，高制度价格。 这是因为不到万不得已是坚决不能使用的。 山东在全省范围大力推广该政策工具，显示出山东决策者政策水平低和增减挂钩政策误导性强。

四、苏南的增减挂钩

住在山东省的合村拆农民的房子损害了农民的利益，而苏南地区财政实力比较雄厚，许多乡村工业化，因此在推进增减挂钩时，农民相对受益。 苏南在推进增减挂钩时尊重农民意愿，也给了农民充分的补偿。

因为农村工业化比较早，苏南农民盖的住宅质量一般较高，要拆散农民的房子以补偿农民。 年笔者在苏南进行调查，得出当时增减挂钩形成1亩城市建设用地指标后，为100万元以上的《土地权的逻辑》(ⅱ)，东方出版社年版)。 目前，苏南临时地区进行增减挂钩，拆除农民房屋时，通常判断将一处宅基地免费更换为260平方米的商品房(市场价为8000-15000元/m2 )，并对地面建筑按质量重置价补偿现金10100万元，同时 这样一来，平均每户换房价格达到250-350万元每户可以退0.5亩土地，但形成1亩城市建设用地指标的价格却达到500-700万元/亩，这样高的指标价格作为商住用地也不便宜。 因此，像苏南这样先进富裕的地区也只能在预定开发的计划区域内进行替换，在计划外的地区难以推进。

五、总结

以上三个例子只是城乡建设用地增减相关政策实践的几个局部例子。 事实上，重庆的土地券、河南的宅基地券、成都的城乡统一都是基于增减挂钩政策。 城乡建设用地增减联合政策本来只是水平低、影响面小的具体政策，但对城镇建设用地的思考当然一般，对土地、建设用地、宅基地、农村建设用地、城镇建设用地的指标、工业用地、商住用地的混淆和误解也很普遍 其最大的误解是，农民宅基地实际上只是不便于农业的坡地、荒地、农田。 农民在这些土地上盖房子，现在拆除农民的房子，把宅基地当做耕地。 即使开垦出来的耕地是肥沃的土地，其年产粮也不过千斤，其价值不过千斤，土地租金不过500元/亩。 这与如果不动的话，将导致亩产数十万元的增减指标相差几个数量级。 理由是增减挂钩本身只是一种政策手段，这种政策手段不创造财富，通过财富的再分配来保护耕地，防止地方政府在城市建设中过度占用土地，浪费土地资源。 现在，全国似乎都认为农民宅基地本身是有可能产生神秘价值的不可思议的存在。 只要整个社会无法通过农民宅基地，拆除农民房屋将开垦的农民宅基地变为耕地，整个社会就可以获得精准扶贫、乡村振兴、现代农业、美丽的乡村和农民城市化的无限资源。 这真是个很大的误会。

看来，取消城乡建设用地增减挂钩制度已是刻不容缓的时候了。

年8月12日晚

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