“夏柱智：用土地增减挂钩支持扶贫，为什么很折腾？”

年是脱贫攻坚的一年，“三农”工作的要点全面转移到了农村振兴上。 然后为了巩固脱贫攻坚战的成果，国家提出为脱贫县设立五年过渡期，稳定首要合作政策。 对此，国务院扶贫办公室年12月30日发布的信息显示，2021年要优先抓住消除贫困攻坚的成果。

消灭贫困攻坚是这几年绝对的中心工作。 在脱贫攻坚实践中，除各级财政投入资金外，各部门还通过政策创新大力支持脱贫攻坚，不仅提供了要素保障，也提供了资金支持。 其中媒体最关注的是原国土资源部提出的充分利用城乡建设用地增减挂钩。 土地增减挂钩，预计十三五易搬迁扶贫筹集一半以上资金。 年，国家发改委公布的《全国十二五规划》显示，在“十二五”期间，政府将推进约1000万的档案转移贫困人口，需要预算5922亿元。 资金来源渠道方面，中央预算内投资安排约800亿元，农户215亿元，剩下的由省级政府通过多样化游乐筹措，地方政府债务资金1000亿元，专项建设基金500亿元，低价资金3413亿元。 这样，低价的钱，长时间的贷款占了最重要的部分。 易地扶贫转移没有经济效益，省级政府拿什么还债？

这与资金运用和平衡模型有关。 目前，国家设想土地增减挂钩指标交易带来的收益将成为最重要的还款来源。 根据《规划》，国家按照应保证的担保要求，支持贫困地区土地指标上市。 设想容易搬迁的住宅转移到集中居住区，宅基地退出和复垦生产土地指标。 国家还批准贫困地区的土地指标在省域内或跨省域转移，获得最高的土地价值。 前者对比的是通常的贫困地区，后者对比的是三州三区等深贫困地区。 由此，现行的扶贫转移政策与以往不同，与土地的增减联系在一起。 所以，建设易迁集中居住区时，并且地方政府要动员易迁房屋拆除老房子，不仅要搞好中央、省易迁资金，还要通过土地增减挂钩项目的运营获得资金。 为了偿还低价的钱而花在长时间的贷款上，其运营非常多且繁杂，涉及到许多利益相关公司。

那么，为什么用土地增减挂钩政策来支持容易的扶贫转移很困难呢？ 从三个方面进行说明。

1 )通过土地增减的联合，转移政策的高度化和复杂化变得容易，宝贵的扶贫资金将丢失。

易地扶贫转移是公共政策，中央、省和地方政府提供持续的财政支持，处理一方水土养灭活问题，与土地增减挂钩，是督促地方政府节约集约用地的土地管理政策，两者本来没有任何关系。 年，土地增减挂钩开始用于扶贫。 在安徽省金寨县，一亩指标交易到省会，单价48万元。 因此，这项政策被作为压轴的好政策来推行。 如果有政策支持，土地指标似乎非常有价值。 指出这本质上是在国家主导下，以土地指标的区际交易为工具，吸引土地财政收入从发达地区向贫困地区转移的过程。 发达地区和贫困地区交换土地指标的市场只有市场的形式，没有市场的复制品。 贫困地区并不是因为出世指标的增加而财富增加，发达地区也不能经由自由市场获得土地指标，交易双方都必须按照规范进行交易。 他们的关系是政治上的合作关系。

为了通过土地指标市场实现发达地区的土地财政收入转移到贫困地区，国家设计了许多复杂的制度运营。 这带来了便于转移的制度价格激增，特别是拆除了旧环节，使宝贵的财政资金在制度运行过程中损失。 土地增减挂钩扶贫的制度运行过程主要是推出土地增减挂钩，扶持便捷扶贫转移的政策，上级要减少发达地区规划指标的发放，增加贫困地区指标，供给发达地区，只能购买贫困县整理的土地指标。 贫困县实施土地增减挂钩项目带动土地指标腾飞，双方进入省交易平台，以省政府指导价交易获得的资金用于转移还款便利的扶贫和后期扶贫开发。 为什么不像以前一样，以更高效的公共政策直接进行转移支付呢？ 只是为了满足与土地增减相结合的政策支持脱贫攻坚的政策性需要吗？ 本来发达地区帮助贫困地区的，本来就不用通过这么多杂七杂八的土地增减挂钩政策。 直接配对合作，中央、省出台政策，上级鼓励土地指标的办法，可以将本级财政收入转移到贫困地区。

有学者认为，这是因为随着土地的增减而创造了新的收入来源，从而很容易地解决了贫困扶助转移的资金问题。 这个认知是错误的。 土地增减挂钩是一种特殊的转移支付，在轻易转移扶贫的情况下，土地增减挂钩只是调整发达地区土地财政收入的分配结构，部分通过土地指标交易额转入贫困地区，不会增加新的收入。 在各省，购买指标通常是省会城市。 在w省，年省级市场亩平底值30万元，原土地调整指标价格只有3万元，这大大提高了城市土地开发价格。 城市开发价格本来就不太容易下降，但发达地区不得不多支付土地指标价格，土地财政净利润减少，土地财政对农田水利、教育等其他民生行业的支持减弱。

2 )解体的无意义和强制的解体损害，带来了容易转移的生活，使转移容易脱离扶贫政策的初衷

在便利转移扶贫政策的框架下，土地指标交易可以给地方带来巨额的财政转移支付收入。 政策实践的悖论是，土地增减挂钩项目的运营虽然借用了搬迁政策的名义，但与易迁宅基地是否恢复无关。 由于地方政府对此不积极拆除，拆除容易搬迁的老房子只是为了检查。 因为，容易搬迁的宅基地大多位于偏远地区，插花和地块太小(除非整个山村都搬迁了)，即使这些土地恢复了，也不能恢复为耕地，而是作为导致土地增减的项目进行包装 另外，也有无法拆除三垦的没有房子和共同房屋。 因此，w省的每个贫困县，政府先交易的土地指标，以其他方法整理复垦储备的土地指标为主。 主要来源于农民自愿下山、进城或过去20年政府吸引有组织的搬迁集中居住形成的闲置居住地。 这些住宅在深山里，很久没有人住或维持了，所以倒塌了。 这些住宅所占的宅基地和村庄居民点是农村建设用地，也许值得三垦形成土地指标。

从政府的立场来看，适合搬家的居住条件更好了，但是一律的解体政策忽视了适合搬家的生活可持续性问题。 许多贫困阶层一方面希望容易享受搬迁政策，搬到新居，另一方面仍然希望能够保存有用的原住宅。 这不是农民愿意占有两处住宅，旧房可能会变旧，但这是和以前流传下来的生产生活习惯联系在一起的。 搬家的情况千差万别，整体上是农村社会中的弱势群体。 在他们看来，保存老房子就是维持耕作的便利，保存以前流传下来的生活，否则就缺乏进入容易移居的居住区的意愿。 另外，在人口迁移的背景下，农村人口主体为老年人，通常老年人和孩子必须分开居住。 根据移民便利政策的严格规定，一个人口享受的面积不超过25平方，一个3人的房子只能建设75平方的住宅。 如果这个家庭将来增加到5人，老年人会住在哪里呢？ 农民还得盖房子。 因为，特别是老年人想保存山的古老实用的住所。

有一种说法认为，保存老房子会影响耕地保护，这也是旧土地管理的原因。 实际情况并非如此。 从长远来看，随着人口迁移和农民城市化，这些古老的房屋自然崩溃，耕地(林地)自然恢复。 这是政府前期恢复分区的首要来源。 就算政府现在花钱拆毁老房子，把宅基地的恢复当做耕地，农民也不会去耕作。 山区耕地非常紧缺，农民舍不得侵占耕地盖房子。 这些宅基地通常是坡地，难以耕作。 政府拆毁了耕地附近的住宅，农具、农产品的储蓄场所不足，农户上山劳动也缺乏休息、吃饭的地方，造成农户耕作不便。 这些消费者大幅恢复的耕地通常也荒废或种树。

3 .以不明确的土地指标收益作为省级政府的还款来源，掩盖了巨大的地方债务风险；

从短期来看，在脱贫攻坚的压力下，土地指标交易可以使发达地区向贫困地区支付巨额货款，支撑省级政府有序还款。 据官方称，截至去年6月，全国增减挂钩节余指标交易收益达到800亿元。 这有力地支持了便利扶贫搬迁事业。 从长远来看，省级联动土地增减获取扶贫资金的机制是不可持续的，本质上发达地区城市的土地财政收益是不可持续的。 银行提供的贷款从未被用于便利扶贫搬迁工程，政策允许这笔贷款不包括在地方债务中，但实际上已成为隐形的地方债务。

上级政府认为以土地指标的交易价款作为地方可支配财力，以静态方法计算土地指标的价值，可以很容易地偿还扶贫转移贷款。 这源于对土地指标交易性质的误解，如上所述，土地指标的价值是政府规定的。 原来，一亩指标值3万元，年，省厅要求自行购买土地指标，按规定底价30万元。 w省某贫困县某批次土地指标交易价格为60万元/亩，当地干部解释说，该县与客户呈配对关系。 年摆脱贫困突破难关后，政策援助可能还会继续，但发达地区的土地财政收入有可能发生变动。 这是必然的。 城市发展有可能放缓，也有可能遭遇全球经济危机，还可能受到突发性的新型冠状病毒大爆发的很大影响。

让我举个例子。 w省“十二五”规划搬迁预算总投资613亿元，省贷款总额365亿5000万元。 - -年，前三批3万亩土地指标交易共获得交易价款105亿元，亩产30多万元。 通常，交易货款的分配，50%用于还款( 52.5亿)，剩下的50 )返还地方，统一用于脱贫攻坚和乡村振兴。 要以这种速度还清贷款，省会需要购买目前平均价格累计约21万亩。 问题是省会城市能否继续高价购买这样庞大的土地指标。 显然这么贵的只是用于商业和房地产的经营性建设用地。 根据年w省省会土地供应规划，全市指令性供应地规划7.9万亩，在供应结构中住宅用地和商服用地合计近2万亩。 也就是说，要完成还款，省会城市需要连续10年(-2027年)以上，以现在的价格购买贫困县的土地指标，其可持续性正在受到考验。 最近，笔者对w省省会城市各区进行了调查，发现大规模购买土地指标的区目前面临着前期约定的土地指标金无法实现的情况。 由于年的土地拍卖比不上预期，新型冠状病毒大爆发导致的支出膨胀让本级财政措手不及。 另外，随着城市边界的明确，土地开发速度明显放缓，建设新用地的诉求大幅减少。 省会城市可能很难再像几年前那样支持贫困地区了。 在贫困地区整理的土地指标，谁也可能无人问津，毫无价值，理想的还款秩序将断绝。

. 1.5

本文：《“夏柱智：用土地增减挂钩支持扶贫，为什么很折腾？”》