“郑风田：农业“三项补贴”调整的大方向”

农业三大补贴到底该如何调整？ 这几年，无论是学术界还是政策口，甚至基层官员，大家都认为应该改革，但不同行业的改革方向和文案差异很大。 改革必须就具有共性的东西达成一致。 农业三种补贴的改革有那些争议？

年4月，财政部和农业部印发《关于全面推进农业三项补贴改革工作的通知》，将农业农民直接补贴、农作物良种补贴和农业资金综合补贴三种补贴合并为支农保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营

农业补贴3项，是指从2004年开始实施的谷物农户直接补贴和随后陆续实施的农业生产资料综合补贴，农业物良种补贴，即农民熟悉的粮食直补、综合直补、良种补贴。

年，财政部、农业部选了安徽、山东、湖南、四川、浙江5个省，从省中选了部分县市开展农业3个补贴改革试点。 试点的第一个拷贝是将农业三种补贴整合为农业支持保护补贴，调整政策目标支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。 一、农业资金综合补贴的80%加存量资金，再加谷物农户直接补贴和农作物良种补贴，用于耕地地力保护。 补贴的对象是全部拥有耕地承包权的耕作农民，享受补贴的农民必须做到耕地不荒废，地力不下降。 二是农业资金综合补贴存量资金的20%，再加上粮食大补贴试点资金和农业补贴三大补贴增额资金，按照全国统筹调整完全政策的要求支持粮食适度规模经营。

农业三大补贴到底该如何调整？ 这几年，无论是学术界还是政策口，甚至基层官员，大家都认为应该改革，但不同行业的改革方向和文案差异很大。 改革必须就具有共性的东西达成一致。 农业三种补贴的改革有那些争议？

其一是农业三种补贴是否应该补给租界。

不种粮的有补贴，但真正种粮的拿不到。 我记得这几年，每年的两会上，都会有一点基层代表向农业主管部门的领导提问。 现在，农村的一部分人去外出务工，把种子交给其他人，但最终，真正种地的人得不到农业补贴，不种地的人得到农业补贴。 因为，我国的农业补贴是按承包人发放补贴的，实行后，农业补贴发展成了变相的地租。 现在，我国已经有四分之一以上的土地在流动。 也就是说，在这5亿多耕地中，实际种植者不能领取补助金。 农业真正耕田的人得不到农业补贴，不耕土的人得不到补贴，证明农业补贴并没有真正补贴农业。

其二是是否应该合并农业的三种补贴。

另一个讨论是在农村研究的基层官员们经常谈到的，说农业补贴不应该直接发给农民。 很多农民拿着补助金买酒喝，因为没有实际用于农业生产。 农业补贴应该统一由政府采用，可以解决农村许多公共品投入不足的问题。 此外，地方官员抱怨农业补贴发放过程漫长

(/S2 ) )其三，正如炒菜用味精一样，农业三大补贴的粮食生产效果非常有限。

据人民日报报道，良种补贴每亩20元，就像炒菜要用味精一样，可以加也可以不加。 现在农民打工收入很好，一天一百多块钱。 我们也对农业补贴是否起到了鼓励农民种植粮食的作用进行了大量的实地调查，结果表明其效果非常有限。 农民只有很少的土地，即使不愿意种谷物修理，土地也会一直种下去吧。 当然，如果回到付农业税的时代，种田需要很多钱的话，农民真的会放弃种植粮食的。 补助金对农业来说实际上是一种补偿。 由于我国城乡收入差距一直难以缩小，通过补贴增加农民收入的一部分。

其四，农业三种补贴的发放也存在调整来不及的问题，农业补贴的发放有时会硬化。

我记得上课的时候提到过农业补贴的问题。 有些同学说，他们老家的承包地早就成了鱼塘，但还领取了三笔补助金。 农村有民不举官以前就流传了，原来的农业经营方法变了，按理说不种粮的粮食种植补贴不应该发放，但是由于统计跟不上，达不到原来政策真正设计的目的。

其五，农民对三种农业补贴怀有深厚的感情，不能轻易取消。

通常情况下，农户不反对合并补贴来做大蛋糕，但担心被切蛋糕的农业补贴最先推出时，给中国农民带来了巨大的震动。 即使是现在，农民也非常喜欢这个政策。 因为几千年来农民都要支付皇粮国税。 现在不仅不支付，还可以从国家领取补助金。 对农民的冲击相当大。 我记得几年前，陪同政策发言上的高位官员对农村进行了调查。 农民就补助金表达了对中央的感谢之情，想脆弱地道歉皇恩。 这是普通人体做不到的。 虽然数量很少，但对农民来说边际收益很大。 以前农民在外面付钱，现在从中央出钱，是正收入，是正边际收益。 这也从另一个角度证明了农业补贴的改革是一发不可收拾的全身而动。

(/S2 ) )其六、农业三项补贴挤出2亿多亩耕地。

这几年粮食连霸十几个，是否与农业补贴三项有关，还需要进一步论证，上次土地调查多了2亿亩以上的耕地，应该是毫无顾忌地发放了农业补贴吧。 我国一直把保护18亿亩红线作为硬性任务，没想到建了这么多房子，进行了那么多城市化，征用了那么多耕地。 调查土地，18亿亩耕地不仅不少，竟然多了2亿多亩。 这也是中国乡村的奇怪逻辑。 如果按面积征收农业税的话，我会少报。 按面积发放补助金的话，我是实际报告还是多报告？ 农业统计什么时候能准确基本数据？ 现代科学技术好像对我国农村没用啊。

(/S2 ) )其七、粮食生产者应不应该补充？

在我国许多地方，农业的三种补贴已经成为农民收入的补偿，一小部分农民不用种粮，或者不种田也可以得到补贴。 另一方面，实际租用土地种植粮食的大户，如专业大户、家庭农场、农民合作社等新的经营主体，除自己的承包地外，其他租赁地不享受补贴。 不应该向粮食生产者领取补助金吗？ 有些人认为，如果他们对粮食贡献很大，就应该多拿一些。 有些人认为，他们本身就是农民能干的有钱人，也有很多人，让农民之间的收入差距更大，让富人更富，穷则更穷，盖大房子不好。

所以农业的三种补贴到底要怎么改变呢？ 还是应该根据国际通行的规律和我国国情进行调整。 世贸组织对农业补贴其实有多种约束，作为其会员，不能违反。 农业过去出现的许多情况，也必须对照处理。 农业补贴必须考虑到这些情况。 例如:

一农村的地力有问题。

近十几年来，我国农业中令人担忧的是地力的下降。 过去，农民没有出去赚钱的机会，通常自己饲养牛、猪、鸡，但杂草、秸杆、粮食变成了肉蛋奶和有机肥。 但是，现在由于杂草用除草剂，秸杆烧了。 农田依靠化肥、农机和农药。 照这样下去，我国几千年农牧结合的栽培将会因以前的传播而被抛弃。 这对土壤的破坏相当大。 所以，如何通过政策补贴的调整来吸引农民提高地力是很重要的。

炒股对基层来说是一个相当大的考验，每年的收获期也是他们最繁忙的季节，层层禁止焚烧。 现在的做法第一是堵车，我记得在山东淄博调查的时候，当地农业局长告诉我他们彻底处理了这个问题。 第一种做法也无非是补助金。 现在作物秸杆的解决价格非常高，最容易的是农民一下子火了。 但是，如果每亩发放100元以上的补贴，农民就会收集这些股民，不乱烧。 补助金是一种激励，比简单的惩罚更有效。

其二是农业资金补贴引起的面源污染问题。

我国农业的另一大争论是农业资金补贴。 目前，我国亩产化肥农药施用量已居世界前列，给土壤带来了严重的面源污染，而且造成了地下水质的恶化。 也有专家认为现在我国的化肥施用量减少一半也不会影响农业产量。 但是，农民说，现在的农产品，如果不使用化肥就不会很久。 高产只能用化肥催。 农业部提到了今后化肥农药的零增长，基层农户如何监管？

其三，良种补贴是否真的达到了让农民种好种子的目的，争议也很大。

其四，光靠补贴是不够的，如何提高综合服务是一个大方向。

农民在经营过程中，不仅要提供补贴，还要提供综合服务。 例如，新的经营主体面临着融资难、融资高的问题。 如何采取贷款优惠、现金直补、重要的技术宣传和服务补助等方法也是非常必要的。

其五，未来的改革方向应该弥补收入，缩小收入差距。 欧美国家主要采取收入补贴。 的补贴应该依靠国际标准，由低收入者来弥补。 目前，我国农村居民之间的收入差距很大，今后应通过收入补贴来降低农民之间的收入差距。

附:财农〔〕26号

财政部和农业部《关于全面推开农业三项补贴改革工作的通知》

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、农业(农牧、农村经济) )、局、委) :

年，经国务院同意，财政部、农业部印发《关于调整完全农业三补贴政策的指导意见》〔财农〔〕31号〕，全国从农业资金综合补贴中拨款20%，加上谷物大补贴试点资金和农业三补贴增量资金，为支持粮食适度规模经营提供统一 调整政策目标，将农作物良种补贴、谷物种植农民直接补贴和农业资金综合补贴整合到支农保护补贴中，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。 从试点情况看，农业三大补贴政策调整方向正确，目标确定，操作简单，取得了预期效果。 在总结试点经验的基础上，今年将在全国全面推进农业三大补贴改革，现将有关事项通知如下

一、重要作用

近年来，党中央、国务院确定重视农业补贴政策的比较有效的实施，要求稳定加大补贴力度，逐步完善补贴政策，改进补贴方法，提高补贴效能。 推进农业三项补贴改革，是基于中央稳定增长、促进改革、结构调整、惠及民生整体的重要政策调整，是积极适应经济快速发展新常态、适应农业快速发展新形势的重要举措，是农业生产行业供给侧结构改革的具体体现。 全面推进农业三补贴改革，注重绿色生态，引导农业三补贴从激励补贴向功能补贴转变，从覆盖补贴向环节补贴转变，提高补贴政策的指向性、准确性、实效性。 各地要充分认识全面推开农业三大补贴改革的重要作用，把思想行动统一到中央决策部署上，精心组织周密部署，确保改革事业顺利进行。

(一)有助于提高政策的指向性、准确性、实效性。 农业三种补贴中，直接发放给农民的补贴与耕地地力保护相结合，确定闲置荒地、改种用途等耕地不纳入补贴范围，不退秸秆、露地焚烧，自觉保护耕地地力，实现粮食储备，以政策目标为导向 使政策效果和政策目标更加一致，促进支农政策由黄箱向绿箱转型，支持农业快速发展和农民增收的政策/[/]，统一了资金考核和支付流程，减少了事业环节，减轻了基层负担，提高了事业效率。

(二)有助于促进粮食适度规模的经营。 目前，农业保持增收增长势头，但在数量和质量、总量和结构、投入和产出、价格和效益、生产和环境等方面矛盾日益上升，特别是家庭小规模经营仍占大多数，在一定程度上限制了农业劳动生产率的提高，影响了农业现代化的进程。 通过政策性引导，加快培育新型经营主体、培育新型职业农民，鼓励多种形式的粮食适度规模经营，将加快农业生产规模化、产业化、社会化快速发展的新阶段，符合现代农业的快速发展方向。

(三)有利于促进农村金融的快速发展。 长期以来，农民融资难、融资昂贵的问题一直得不到妥善处理，在一定程度上影响了农业农村的快速发展和农民的增收财富。 调整部分资金支持建立农业信用担保体系，强调其政策性、独立性和集中性，是撬动金融和社会资本支持现代农业建设，较有效缓解农业农村快速资金短缺问题的重要手段，也是新常态下创新财政支农机制， 也是扩大财政支农政策效果的重要措施，兼顾效率和公平性，有利于满足农业产业升级金融支持的需要，促进农村金融快速发展。

二、第一复印件

年以后，全国全面推进农业补贴3项改革，调整政策目标，将农业补贴整合为支农保护补贴，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。 中央财政已经在年内提前发放了耕地地力保护的农业支持保护补助金资金。 其中，拨给黑龙江、广东和新疆维吾尔自治区的资金包括直属垦区农场和兵团场工作人员为保护农田地力而应交纳的资金，由农业部直属垦区、新疆生产建设兵团商当地省级财政、农业部门研究实施； 年度执行中发放的支农保护补贴资金全部用于支持粮食适度规模经营，中央财政用于农业部直属垦区、新疆生产建设兵团、中储谷总企业支农保护补贴资金用于上划部门预算，支持粮食适度规模经营。

(一)加强耕地地力保护。 耕地地力保护的补贴资金，其补贴对象基本为耕地承包权的农田农民，补贴依据可以是两轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体为哪种类型的面积或哪种类型的面积，省级人民政府结合当地实际定制 补贴标准由地方根据补贴资金总量和明确的补贴综合测算明确。 已经被采用为畜牧养殖场的耕地、林地、一片粮田变为设施农业用地、非农征用耕地等用途已变的耕地、常年荒地，在补充平衡中补充的面积和质量达不到耕作条件的耕地等不再给予补贴。 各地鼓励创新方法，重视绿色生态，提高农作物秸秆综合利用水平，采取引诱农民返田、深耕、减少化肥农药用量、使用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，自觉提高耕地地力

(二)促进粮食适度规模经营。 粮食适度规模经营的补贴资金，大体以年规模为基数，每年从支农保护补贴资金中配置，今后年度根据支农保护补贴预算配置情况按相同比例调整。 支援对象的要点是向粮食生产巨头、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新的经营主体倾斜，体现了谁生产什么类型的粮食，就优先支援谁。 各地要因地制宜，简便易行，兼顾效率和公平，必须进一步优化资源配置，提高农业生产率、土地生产率、资源利用率。 各地鼓励创新新型经营主体扶持办法，采取融资贴息、关键技术宣传和服务补助等办法支持新型经营主体快速发展多种形式粮食适度规模经营，不鼓励对新型经营主体现金直缴。 对新型经营主体的贷款利息可以在贷款利息的50%以下补助。 对关键技术宣传和服务的补助，可以采取先服务后补助、先货币后补助等方法。 加快推进农业社会化服务体系制度建设，在粮食生产受托服务、病虫害控制、农业废物资源化利用、农业资源污染防治等方面，积极采取政府采购服务等方法，支持相应经营服务组织开展公益服务，以财政资金量化资产股权分置为组织成员

近年来，粮食适度规模经营的补贴资金，根据财政部、农业部、银监会颁发的《关于建立财政支持农业信用担保体系的指导意见》〔财农〔〕121号〕的要求，重点支持农业信用担保体系的建立，中央财政支持地方粮食适度规模经营的农业 通过加强银担合作机制，着力处理粮食适度规模经营中新的经营主体融资难、融资贵问题，专注于政策性、独立性、农业，力争用3年时间建立覆盖全国的农业信用担保体系。 各地要充分发挥财政注入资本金的作用，尽快启动农业信用担保工作，根据业务开展情况，合理明确财政注入资本金的规模和节奏。

三、保障措施

农业三项补贴改革事关广大农民群众切身利益和农业农村快速发展大局，事关国家粮食安全和农业可持续快速发展。 地方各级人民政府和财政农业部门要切实加强组织领导，细化政策措施，重视推进招商引资，抓好事业，切实完成各项改革任务。

(一)加强组织领导。 农业三项补贴改革工作由省级人民政府总负责，由地方各级财政部门、农业部门在具体组织实施。 要建立实务体制，确定责任分工，密切部门间的合作，牢牢把握实务的落实。 为了结合该地区的实际情况，抓紧制定实施方案，必须在6月30日前充分发放应兑现的补贴，让农民群众有安全感。 要做好政策推进和舆论导向工作，积极与社会各方面特别是基层干部和农民群众进行信息表达交流，得到理解和支持。 地方各级财政部门要安排相应的事业经费，保障各项事业的有序推进。 各省的实施方案在申请省级人民政府审定前必须与财政部、农业部作充分的信息表述，并在正式印制后及时报财政部、农业部备案。

(二)加强资金管理。 中央财政支农补贴保护资金根据耕地面积、粮食产量、适度规模经营快速发展等因素估算至省级财政，由各省结合当地实际明确补助对象、补助方法、补助标准。 省级财政农业部门要切实做好资金发放和监管工作，督促县级财政农业部门做好基础数据采集审查、补贴资金发放等工作。 农业三项补贴改革后，中央财政不再对农作物良种安排补贴，各地农作物良种宣传工作可根据需要从上级和本级财政安排的农业技术宣传和服务补贴中统一办理。 对骗取、侵占、侵占、挪用、违反农业支援保护补助金资金的行为，应当依法严格解决。

(三)加强监督考核。 各省级财政农业部门要密切跟踪农业三项补贴改革的实际情况，加强新闻信息的表达，重大问题要及时向财政部农业部报告。 财政部、农业部加强监督检查，研究制定资金管理方法和绩效管理制度，适时对各地支农保护补贴政策的实施情况进行绩效评价，考核结果将成为今后年度支农保护补贴资金分配的重要因素。

美国农业部

年4月18日

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