“桂华：大城市郊区的土地撂荒为何更严重？”

近年来，农村土地制度一直在进行密集的改革。 我国人多地少，人地资源联系紧张，保障粮食安全压力大，改革农村土地制度的根本目的是提高土地利用效率。

一

税费改革以前，农村发生土地荒废问题，与农民负担过重有关。 九十年代末，市场经济的扩张增加了城市二三产业的就业机会，另一方面重税征收已经超过了正常的地租水平，引起了农民的自我剥削。 在这种背景下，湖北等地的部分农民开始逃离农业生产，将土地归还集体。 随着退保农民的增加，土地失去耕种，税务任务将面临无人承担的局面。 农村基层组织出台了不允许农民退居的政策，国务院也出台了文件要求处理农村土地荒芜问题。

税收取消后，国家制定了补贴政策，鼓励农民从事农业生产。 耕地不仅国家不收费，还可以获得补贴。 目前，直接送到家庭的耕地综合补贴达到100元/左右。 另外，国家通过土地整治、水利建设等项目投入改善农业生产基础条件，支持农业社会化服务体系的制度建设。 随着基础条件的改善、农业生产技术的改善、农业社会化服务体系的制度逐渐健全，农民从事农业生产的难易程度提高，农业生产变得比较困难。 农民耕作热情高涨，租税改革以前负担过重引起的荒废问题基本得到处理。

旧的问题得到了处理，又产生了新类型土地的低效使用问题。 农业劳动力老龄化的迅速发展趋势是当今政策界和学者最关心的三农问题之一。 对此，国家推进农业经营体系创新以应对谁种田的问题。 前几天，中国社会科学院政治学研究所教授房宁调查访问我国华北地区农村，发现各地有突出的老人种田的现象。 2001年加入世贸组织后，我国工业化和城市化速度加快，农村劳动力流失速度也加快，城镇两三产业工资水平上升，劳动力接受市场配置，农村劳动力自然转移到收益较高的行业。 随着收入的提高，农民的生活水平也大幅提高。 近十多年来，农民的衣食住行等发生了很大的变化。 以通行工具为例，中西部农村地区还在15年前以自行车为主，10年前摩托车开始普及，5年前轿车开始下乡，现在到了春节农村堵车比城市还严重，家用轿车在农村很流行。

按照湖北地区农村生活标准，普通家庭每年常规支出23万元以上，这是日常支出之类，不包括建房、娶媳妇、生病、上学等重大支出。 湖北标准在中西部地区略高，北方农民在饮食、服装、人情方面支出稍低，浙江农村等沿海农村要高一些。 以湖北为例，通常农村人均土地12亩，极少数村庄人均土地超过4亩。 也就是说，4口之家的土地不超过10亩。 按两季度1000 1500元(不计算劳动力价格)的种植净利润计算，一般家庭的农业年收入在1.5万元以下，这不足以维持农民家庭正常的日常支出。 因此，大部分家庭会外出打工，劳动力不足或因其他原因不能打工的少数家庭会成为村里的贫困者。

在城乡自由就业的市场结构下，中西部农村形成了典型的半耕半工家庭结构。 一般是老年人和女性在家务农，青壮年劳动力外出工作。 农业可以照顾家庭，外出务工者提供正常家庭生活所需的收入。 虽然农业在家庭收入构成中的比例有所下降，但农业收入是补充家庭收入不可缺少的。 与过去相比，随着农民生活水平的提高，劳动力价格在市场上日益凸现，留在农村务农的老人和妇女也开始投入劳动时进行经济核算，他们认为种田不值得。 年轻人认为，在工地打工每天至少能挣100元，由于农业生产的劳动值太低，年轻人不愿意从事农业生产。 留在家庭中的老年人和女性，在劳动报酬和农业劳动投入的辛苦之间取得新的平衡。 农民并不像过去那样辛苦工作，例如作为耕地、收割等繁重劳动的一环，购买并完成社会化服务，炎热的日子、雨天宁可呆在家里，也不愿下地劳动等，农民都知道享受乐趣。 目前，农民的选择是什么条件方便、适合机械化、水源条件好的良田耕种，什么交通不便、不适合机械化、水源条件差的田被抛弃。 另外，两季种植并不比一季净利润高多少，所以农民普遍选择一季种植，季节性荒废也降低了土地利用率。

二

农业从家庭主业变成家庭副业，凸显了我国人均1亩3分地的农业规模不经济。 也就是说，家庭土地规模越小，越不值得投入第一劳动力，也不值得仔细经营。 因为，在小规模的土地上，无论如何改善生产效率，在改善家庭生活方面取得的边际效应都很小。 土地规模越小，农民以农业为副业，农业经营陷入半死不活的状态。 南方丘陵区由于地形恶劣、耕作条件差，加之水田种植过程多而复杂，南方丘陵地区的土地荒废比平原地区严重。 华北平原地区耕作条件好，旱作物种植简单，机械化程度高，北方平原地区土地荒芜少。

土地利用率低并不是土地的绝对产值低，也不是没有农业的绝对收益。 不计入劳动价格的情况下，农民种植一亩水稻的话，年收益将达到800元以上。 安徽、江苏等地的土地动迁费已经达到800元以上，如果净利润低于800元，大户不会动迁。 问题是，对农户来说，小农生产的比较收益太低了。 如果一户种植规模达到50亩以上，夫妻精心耕作，年收益将达到5万元以上，接近外出务工者的收入水平。

相对于10亩，种50亩就实现了规模经济。 另外，种植50亩通常要求土地碎片化，土地精细化程度越高，农业生产的价格就越高。 土地规模和生产条件是制约农业经营的两个重要因素。

大部分青壮年劳动力外流后，农村还留有部分中年人，他们因各种原因不能外出。 这部分是长期从事农业生产的人，农业名人。 这部分人依靠土地，也需要土地。 在政府推进大规模土地流转之前，这些人会捡起村里熟人、亲戚邻居的土地，进行口头协商，以确保搬迁费较低或没有搬迁费。 捡到这些土地的农民成为农村的骨干群体，处理和维持土地利用的村庄社会也很稳定。

工商资本转移土地，计算公司利润，除去生产价格和雇佣者价格，种公司的地不赚钱。 从农民的角度来看，种田就像打工一样，是辛苦赚钱。 农民耕地并不是不赚钱。 目前，农民耕作有两个限制条件。 一个是规模太小不合算，另一个是土地细小，基础设施条件差。 土地产生价值。 土地低效利用的问题在于土地资源的配置。

三

国家政策要求年前完成土地承包经营权的确权，农村土地逐步实现收讫，锁定土地权属分散的局面。 初期的土地承包采用了地块远近法，土地的高度开始插花。 1998年以来，第二次土地承包经营政策加强和巩固了承包人的权利，但与此同步，过去10多年农村劳动力流失造成的人力分离程度有所增加。 由于地块的高度上插花、土地的权利高度分散，不仅农业经营规模不经济，农业公共物品的供给价格和农业生产难度也上升，两个因素重叠，造成了与目前取消农业税费前不同的土地低效利用问题。

家庭联产承包责任制实施以来，农户保有的土地权利不断加强，农村土地承包实施生不增加、死亡不减少，土地承包期从第一轮15年延长到第二轮30年不变，十七届三中全会还保持土地承包关系长久不变 根据产权经济理论，产权越稳定，对民间投资的激励就越高。 建立长期稳定的承包关系，巩固农民手中的权利的出发点，是鼓励农民投入农业生产，防止频繁的土地调整带来的短视行为，如农民缺乏长时间投资土地的积极性，诱发农民掠夺性利用土地等。 最近，我们去国有农场调查，农场没有使用生不死的政策，而是向员工租赁土地，期限很短。 调查表明，不存在所谓的土地掠夺性利用问题。 目前，水利、机械耕作道、土地平整等与土地相关的长时间投资，基本由国家承担，与土地承包期无关。 反而在农村土地保有权之后，会发生国家项目不能落地的问题。 基础设施建设的大部分可能涉及土地的占有，因为项目设施会遇到土地承包经营权被锁定的障碍。 另外，农业长期投资，如农户购买联合收割机，与土地无关联，不受土地承包关系的影响。 土地相关的长期民间投资，首先是绿肥。 以前流传的研究大多使用绿肥的采用情况验证了土地调整对投资的影响。 事实上，在目前土地承包经营权确实享有权利的情况下，农民仍然很少采用绿肥。 为什么这么说呢，因为采用绿肥的人工价格太高了。 国有农场的土地承包经营关系不像农村那么稳定，但国有农场的土地利用率更高，农场不仅不存在土地荒芜现象，土地生产率也很高。 现在国有农场的粮食产量超过全国的三分之一以上。

国有农场如果实行五年土地租赁合同，就可以满足农户农业经营的诉求，土地承包期并不是越长越好。 农业具有外部性，包括水利供给、病虫防治、作物配置等生产环节，不是一家能完成的。 农户对土地的排他性权利越强，农业生产的外部性就越强，农户的合作价格就越高。 目前，土地承包经营权已成为用益物权，农户享有对抗集体干涉的绝对权利。 我国宪法规定的以家庭承包为基础、统一结合的双重经营体制无法实行，集体统一无法发挥作用，挨家挨户单独斗争的经营方法受到生产外部性的严重影响。 国有农场土地利用率高，与农场提供便利的公共服务有关。 农场土地租赁不产生绝对的权利，农场可以发挥统一生产的功能。

土地承包经营权应该是一个相对概念。 我国农村承包地主要用于粮食作物和蔬菜的栽培，少部分用于果树的快速发展。 果树经营需要较长的土地权利，但在较短的土地承包期内可以满足粮食作物和蔬菜栽培的诉求。 国家政策将土地承包关系从30年不变延长到长期不变，偏离了农业生产的初衷。 通过承认土地登记的确实权利，土地承包经营权已经成为农民手中的产权。 从农业生产资料看，土地成了农民进城定居后仍受保护的财产。 农村土地制度由最初的配置土地资源的经营制度转变为分割集体公有生产资料的变态私有化制度。 当前农村土地低效利用问题反映了土地生产力与土地财产性的矛盾。

四

土地不仅具备生产功能，还具有财产价值。 土地制度的不同在于，土地属性不同，实现方法也不同。 早期的土地承包经营权制度，将土地开采权从集体中剥离出来，个人安排在农户身上，通过改变经营方法，提高了农业生产效率。 另一方面，集体通过征收土地承包费获得集体供销，然后用于集体内部公共支出，维护土地的公共财产属性。 第二次土地承包后，国家加强了农户的权利，禁止集体征收土地承包费，土地的财产性从所有权转移到承包经营权，土地的私有财产性得到了强调。 土地承包经营权具有财产性，不种地的农民可以获得土地流转费，占有土地就可以获利。 与此同步，农民脱离农业加速，相当一部分农民不从事农业生产而占有土地权利。 在这一背景下，国家土地政策试图从以前的稳定承包关系中鼓励土地流转调整，改变人地分离带来的土地低效利用问题。

从2008年左右开始，农村土地转移速度加快，中央提出创业农业经营体系的政策目标，各地地方政府积极推进土地转移，吸引农业巨头补贴和工商资本进入农村，由政府主导建立农村产权交易所等。 目前，全国土地流转面积占承包土地总面积的三分之一以上。

从家庭联产承包责任制的开始到现在，我国的农村土地制度似乎绕了一个圈子。 首先用土地承包的方法安排土地千户，然后以提高农业经营效率为目标，不断强化农户手中的权利，第二次土地承包以后，土地承包经营权不断固化，但却遇到了农民开始脱离农业生产的不自然局面。 土地权固化，遭遇城市化事故，拥有土地权的农民大规模进入城市。 因此，推进土地流转，为新的经营主体配置土地资源。 问题是，土地具有财产价值，所以农民不能轻易退出土地权。 国家提出土地三权分置改革，将土地生产力从千家万户中剥离，重新集中。 迄今为止在提高经营效率的目标下进行的稳定承包关系的努力，似乎做了徒劳的工作。

我国土地政策应保持的基本理念是耕作者拥有其农田，即生产者占有土地权，非生产者退出土地权。 尽早实施土地承包经营制度，促进土地要素与农户结合，保障集体征收土地租金的权利，实现土地的生产力和财产性。 现在的问题是土地的财产性损害了土地的生产力。 对进城的农民和远离农业生产的其他农民来说，土地承包经营权保护他们占有土地的权利。 土地产权化的本质是，不生者占有土地权利，大量土地资源被不生产者占有，必然损害土地利用效率。

必须处理土地财产性对土地生产力的损害，如国家推行土地转移政策，提出农村土地三权分置，试行土地承包经营权退出政策等。 问题是，土地权属已配置千户，在保存千户土地产权的基础上剥离土地生产力，尝试配置土地要素，无疑是交易价格高的事件。 例如土地流转，就有一两个扣球可能导致规模经营失败。 日本和我国台湾地区在二战后进行了土地平权运动，但随后随着工业化和城市化的发展，也出现了土地低效利用问题。 为了重新配置土地权，日本和我国台湾当局耗费了大量人力物力，历史经验表明，个性化土地占有结构是农业现代化的最大障碍。 近几十年来土地承包经营制度的改革，虚化了集体的所有权。 在政策操作上不重视集体土地所有制，我国农村似乎重新排列了日本和我国台湾地区小土地占有制度的教训。

五

从农民的角度来看，农业经营并不是绝对没有收益，而是收益相对较低。 目前土地的低效使用问题与土地制度有关。 土地权属分散导致农业经营规模不经济，土地插花精细化，造成农业公共物品供给难题，农户个人权益过大，集体一家办不好，处理不好公共事务。 低效的土地利用反映了生产力和生产关系的矛盾、土地制度和城市化的不匹配、土地权配置和人口流动的冲突。 土地制度需要改革，更重要的是，需要调整土地制度改革的基本思路。

目前，农村土地低效利用问题的土地表现为土地荒芜和土地季节性荒废。 土地放弃耕作在丘陵地带相对严重，平原地区以季节性放弃耕作为主。 这与山区和平原的生产条件不同有关。 另一个区域性差异通常是农村和城市郊区农村土地利用效率的差异。

近年来，我们多次调查了武汉的农业经营问题。 有心人会发现，下次乘坐高铁经过武汉时，进入武汉郊区范围，到处都存在土地荒芜现象。 武汉市郊区农村土地荒芜比周边常规农村地区严重。 这几年，虽然媒体经常曝光武汉市周边土地荒废现象，但武汉市政府压力非常大，下面一点的区县政府拿出财政资金给农户补贴，处理土地荒废可以获得约200元/亩的补贴。 最近，我们又去武汉市下的一个区调查发现，土地荒芜问题依然严重，许多土地要么种树，要么长草。 工商资本迁入土地后，领取政府补贴后转包给小农户，或者是荒废、半荒废。

从逻辑上说，离城市越近的土地价值越高。 在不改变土地用途的情况下，城市郊区的土地可以用于蔬菜和水果的生产，可以为城市提供生鲜产品，生鲜产品比大田的粮食作物具有更高的经济价值。 武汉市的情况反映出城市郊区的土地利用效率更低。

难怪城市郊区的土地利用率很低。 因为，与通常的中西部农村相比，城郊地区有越来越多的就业机会。 不仅年轻人容易在附近的工业园区找到工作，六七十岁的中老年人也容易找到警卫、清洁工、绿化工等临时工作。 我们在武汉郊区调查发现，当地老年人到村子附近的蘑菇种植基地做临时工，工资为10元/小时，类似的工作机会很多。 中西部农村青壮年流向城市后，中老年人和妇女的职能农业，除种植条件特别差的山区土地外，土地基本得到利用。 虽然与过去相比土地利用率有所下降，但全年荒废的很少，可以栽培的土地基本上都在栽培。 在城郊地区，城郊许多非正规就业机会吸收了老人、妇女等半劳动力，农民从事农业生产的积极性不高。 武汉郊区的农民说，我们干一天比耕几天好，同时还没来得及耕田。 兼职轻松，而且报酬高，土地利用没有种族。

另一方面，城郊的农民预计将被征收土地。 一般来说，就是改变领导，改变城市快速发展思路，改变城市规划。 拆迁身边发生的、看到的、听到的土地，一夜暴富的例子，提高了都市近郊农民的食欲。 日前，武汉市新市委书记调任后不久，提出武汉长江新城建设快速发展目标，要在汉口、武昌、汉阳三城外建设第四城。 武汉新城被称为武汉的雄安新区。 武汉是有名的大小，武汉这次会更大。 我们调查的武汉郊区村庄距离汉口市120公里，听说当地人被纳入新城建设范围，村民说长江新城的长期规划是500平方公里。 新书记的计划点燃了当地人拆除征地致富的梦想。 新书记来了，300户村子里已经有50户向村委会申请重建房子。 这是为将来的拆迁做准备。

城郊地区土地利用的下降，更明显地反映出土地生产力与土地财产性的矛盾。 在充分的就业机会下，城郊地区的人群分离度更高，而农民在财产性方面对土地有较高的依赖度。 受城市辐射影响，城郊地区土地很可能被征收，土地财产性更高，农民更重视土地权利，土地占有意愿更强。 期待土地变了被征收，城郊的农民不会放弃手中的权利。 城郊土地财产性更高，对土地生产力损害更大，土地占有和土地利用张力更大，我国农村土地制度存在的常规矛盾在城郊地区不断扩大。

六

城市化改变劳动力配置，也改变农业经营形式。 劳动力从农村流失，迫使土地资源重新配置。 在过去的50年里，这个历史过程在日本和我国台湾地区已经发生了。 建立适合城市化的土地制度，关键是实现劳动力与土地生产资料的比较有效的结合。

我国城市化存在地区间的不一致。 东部沿海地区城市化起步较早，如长江三角洲和珠江三角洲地区，从20世纪80年代到90年代已经实现了高水平的工业化，农村劳动力大规模流出农业。 中西部地区城市化和工业化起步较晚，大规模农民工流失现象发生在新世纪以后，当地工业化、城市化也发生在近十多年。 我国的农村土地制度在第二次土地承包前后发生了巨大的变化。 在第二次土地承包之前，农村土地承包经营方法比较灵活，各地有自主选择土地承包方法的政策空之间。 第二次土地承包后，国家一律推行生不增、死不减的政策，规定土地承包期30年不变，严禁集体调整土地。 这个政策构想的变化，为之后土地利用的矛盾埋下了伏笔。

生不增、死不减政策最早起源于贵州湄潭地区。 80年代后期，贵州湄潭被列入全国农村改革试验区，试行了农村土地承包生不增、不死的办法。 经过短短四五年的试验，在九十年代初期被写入中央文件，之后成为第二大土地承包常规政策，并在全国得到宣传。 事实上，在第二次土地承包之前，各地存在着多种形式的土地承包经营方法。 例如山东地区的两田制、长江三角洲地区的集体经营、珠江三角洲地区的土地股份合作制等。

长江三角洲和珠江三角洲地区的工业化水平走在全国前列，90年代自然选择的集体经营和土地合作制成功地处理了农村劳动力流失后的土地利用问题。 集体经营和土地股份合作制的共同优势是虚化个体农户对土地权利的管理，将土地经营的采纳权纳入集体，重新定位为新的经营主体。 在国家未实行强制政策的情况下，经济发达地区将自发探索适合当地情况的土地制度形式，促进土地资源与生产经营者的结合，实现土地的高效利用。 目前上海农村推行的家庭农场、苏南地区推行的土地换保障等，都是消灭对每户土地的分散控制权利。 根据城市化先发地区的方法，经济越发达、工业化和城市化程度越高，个人对土地的支配权越弱，集体对土地的支配权越强，土地利用效率越高。

问题是，第二次土地承包经营以后，国家强制推行的长生不死政策发端于贵州湄潭地区，同时贵州湄潭的改革试点也未得到充分论证，仓促成为国家政策。 贵州湄潭属于落后地区，工业化、城市化后发地区。 向全国宣传后工业化地区的方法，不仅与先发地区的方法发生冲突，也不能适应之后农村形势的发展。 近年来，在珠三角和长江三角洲地区调查发现，当地基层工作人员在落实土地确权方面尤为棘手。 这些地区的土地资源已经高度集中，又倒退，反过来实施实实在在的权利确定四至，不仅没有意义，反而人为制造不必要的矛盾。

对广大中西部地区来说，2000年以后，全国工业化趋势加速人口流失和当地城市化进程，生不死不灭方法的不适应性日益凸显，陷入前面提到的土地生产力和财产性矛盾之中。 根据国务院经济快速发展研究中心的调查，贵州湄潭地区的农民也有90%以上支持土地调整。 贵州湄潭农民在生产中遭遇的是实际的土地精细化给生产带来了不便，农民对学者所说的产权激励并无切身感受。

以增产增收为核心的第二次土地承包政策实质上是削减集体整体的权利。 例如，严格限定集体调整土地、剥夺集体征收土地承包费的权利、推进土地承包经营权的物权化等。 通过一系列改革，集体土地权基本上被闲置了。 第二次土地承包政策是土地的逻辑，不改变所有权名义，将土地分配给农民。 但是，在同一时期，城市化促进了农民远离农业，农民作为土地的权利主体，从农业生产者变为财产主体。 土地承包经营制度违背了促使生产资料与劳动者结合的制度初衷。 目前出现的土地低效利用问题，反映了土地和劳动者错位安置的矛盾，农业生产者不占有土地权，占有土地权的人已经进城，土地制度改革造就了许多缺席地主。

七

农村土地属于集体的一切，集体的一切本质是土地作为农业的基本生产资料属于劳动群众的一切。 在集体所有制下，农民与土地的关系属于劳动关系而不是财产性关系。 也就是说，农民通过向土地投入劳动来获得收入，不能通过占有土地来获利。 取消剥削，实施按劳分配，是社会主义制度的基本要求。 目前土地制度改革流行的一句话是:将土地变为不从事农业生产的农民的产权，真正从事农业生产的农民不向哪个村的地主交纳高额租金，土地权利成为村地主不摄取农业生产剩余的工具。

这既无益于土地利用，也无益于社会公平。

. 10.14桂华

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