“贺雪峰：中国土地制度向何处去”

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贺雪峰，华中科技大学中国农村治理研究中心主任、教授、博士生导师，在《新乡土中国》、《农村治理的社会基础》、《农村研究的国情意识》、《农村的将来》、《什么样的农村、什么样的问题》、《村治模式:一些示范研究》等书中 长期从事农村调查和农村建设实验。 本文为贺雪峰撰写了《中国农村土地制度向何处去》一书导论部分的主要文案。 这本书将于年上半年正式出版。

为什么我国的农民问题那么难处理？ 三农的问题那么多又复杂吗？ 政策每年出台，而且是一号文件，是最重要的政策，但收效甚微。 因为没有抓住根本，而是在周围打转。 中心问题是农民对土地的所有权。 1

我物化只会让现在相对贫困的农民更富裕，没有了你，台湾很多农民比城市人富裕，是因为他们拥有大块土地的完全所有权。 2

奇怪的是，尽管有许多因照搬“私有化+市场化”的教条而失败的经验，理论界大多数学者仍然相信这一点。 3

假设土地私有化能更好地保障农民的权益和收益，这是对世界历史特别是近代社会变革史的惊人无知。 4

中国农村土地制度何去何从，近年来成为国内政界、学术界、社会各界关注的焦点。 十七届三中全会用大量篇幅讨论了中国农村的土地制度，在这前后，学术界在土地制度上展开了激烈的争论，中央和地方各级政府也各有想法。 土地是农民生命的根源，9亿农民离开土地，农民的生活就会变得贫困，具有不可再生和不可移动的优势，因此随着城市化和工业化的快速发展，土地非农的采用可以产生巨额的级差收益，如何分配土地级差收益，是中国农村土地的性质、中国的现实国情等问题。 土地是农业的基础，离开土地，就无法生产粮食等农产品，但中国靠占世界7%的耕地养活着22%的人口，耕地资源有限不是虚假的问题。 从事农业生产的农民，有限的耕地只能获得有限的收入，在未来相当长的一段时期内，农民收入增长可能比社会整体收入增长缓慢的状况难以改变。 从事农业生产的农民，他们最需要的是什么？ 他们从事农业生产的困难在哪里？ 他们未来的道路是什么？ 据说不仅是农民，城市里的人越来越买不起住房，住房太贵是因为土地太贵，但为什么城市里的人买不起住房那么贵呢？ 等等，所有这些问题，都关系到9亿农民的切身利益，关系到中国现代化的未来，是关系到所有中国人生活的重大问题。

正因为土地涉及各方面的利益，土地制度引起社会各界的高度关注，土地制度才会笼罩在各种矛盾的关系之中。 我们有必要讨论中国农村土地问题的本质。 本书的目标是通过阴云笼罩的道德情感，揭示中国土地问题的本质，揭示当前中国土地问题的根本，并为此提出中国土地制度快速发展方向的建设性意见。

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本书分六章讨论中国农村的土地制度。 首先，我想回答以下五个问题。 一是在当前中国经济社会快速发展不平衡、农村社会已经高度分化的背景下，农民和农村所指的是农村土地的含义。 我们必须把土地和农民分类。 在讨论农村土地问题时，首先要搞清楚我们讨论的是“什么样的农民什么样的土地”。 如果不搞清楚这个问题，就有可能在城郊农民稀少的土地问题上想象普通农村农民的土地问题。 这样的误解不仅发生在普通民众身上，也经常发生在政策相关人员和专家学者身上。

二是目前中国农民在追求什么？ 虽然农民数量巨大，但他们是地地道道的弱者，他们往往被“代表”，不能正确表达自己的愿望。 农民到底想要什么？ 《财经》杂志援引小鉴视村的农民的话称，农民不仅需要土地的开采权，还需要土地的所有权，农民要求土地私有化5。 农民要求土地所有权，正如陈志武所说，现在农村老年人可能对建国前的土地私有制记忆犹新，他们可能据此提出土地所有权要求6。 但是，笔者在全国20多个省市农村进行了调查，很少听说农民要求土地所有权。 倒不如说，我叔叔说土地应该私人化，但我叔叔正是喜欢读书和看报的人，他认为土地应该私人化，来自他的读书和报纸不是自己意志的表达。 通常农村用于农业的农地，农民要求土地所有权做什么？ 与其追求土地的所有权，他们不如追求农业生产的便利性，必须克服公共产品供给困难带来的生产不便。

第三，哪些农民在追求土地，哪些权利。 目前，我国农民的分化不仅表现为城郊和沿海发达地区基本脱离农业的农民和常规农业型农村地区的农民的分化，也表现为农业型农村地区的农民分化。 有些农民因为考上了大学，毕业后在城市工作，在外面工作，当上司赚了钱。 他们逐渐融入城市成为城市的一员，他们不再依赖土地了。 有些农民已经把外出务工作为第一收入来源，多年不从事农业生产，所以他们把土地租给别人耕种的一些农民也有两三产业的收入，但是他们的第一收入来源是农业，他们通过耕作是第一收入，也就是我们说 由于对土地的依赖和收入来源的不同，农民也已经分化，不同的农民对土地权利的要求也有很大不同。 如果不知道什么农民所追求的，我们就有可能错误地搁置这个时代的问题。

四是现行土地制度安排，是处理农民问题还是农业问题，谁是更重要的考虑目标。 农业是国民经济的基础，没有稳定的农业，就不可能顺利实现现代化。 但是，在目前有9亿农民的背景下，在特殊的城市化道路下，中国农民向城市转移是一个漫长的过程。 离开土地收入，农民的劳动力再生产可能面临困境。 土地不仅是农民最后的保障，也是农民获取基础生活资料体面完成劳动力再生产的重要一环。

五、关于土地差距收益的性质及其分配。 在目前的土地差距收益分配上，我们夺走了农民几十年，但现在已经夺走不了农民了。 我们要让农民有利，让农民成为地主。 这种说法不仅忽视了目前中国农民实际发生的巨大分化，而且误解了土地差距收益的性质。 由于土地差距的收益分配有利于农民，往往有利于少数强势农民，可能忽视了中国大多数农民的利益。 级差收益来源于第二、三产业快速发展对土地的需求，脱离第二、三产业的快速发展，抽象地认为农地非农招聘产生级差收益，缺乏基本常识。 但是，在脱离这一基本常识的情况下，中国地方政府以土地经营为目标，制定了许多荒唐的政策，中国学者也据此提出了许多荒谬的建议。

三

本书探讨以下流行的似是而非的观点，并得出自己的结论。

1、让农民成为地主？ (/br/) 2、关于现行土地制度的讨论中，充满了一种浪漫的想象，认为有好的土地制度，农民就会受益，所有人都会成为地主，农民就会因为有好的土地制度而富裕。 我现在还认为农村贫困是因为农民贫困，是因为制度不行。 特别是土地制度有问题。 在这种观点下，分田回家处理温饱问题，但分田回家后，农民只有土地的开采权，没有土地的所有权无法富裕，因此小岗村被誉为“一夜跨越温饱问题，三十年未过富裕之门”

成都近年来的“土改”就是这种对土地制度难以想象的集体狂躁症的典型。 《中国信息周刊》记者在都江堰市采访时，都江堰市委书记在解释土地“产权改革”时举例说:“确实行使权利的证明，就是将土地、房屋、林地等书送到村民手中。” 二流的豌豆，卖到国外100块钱一斤，我们当地两三块钱一斤。 这就是集中经营的效果。 也有双流菌，销往海外。 1亩年产值1.5万美元，这在国内不太容易想象”。 “只要大家明确土地的归属权，只要家里有产权，就可以担保贷款，取钱进行这些项目。” 7

并不是只有都江堰市委书记认为只要赋予农民完全的土地产权，农民就能致富，成都实验的整个基调就是这样。 同期的《中国信息周刊》表示:“确实的权利之后，鹤鸣村一共整理了1200多亩耕地的迁移。 2008年6月，一家名叫通晓生态有限企业的公司前来询问信息，通过土地流转获得其中约1000亩土地的经营权，用于种植蔬菜、花卉，同时按亩产850斤大米约1400元支付租金”。 另外，租用土地的农民也可以通过企业进行农工。 农民有租金收入，再加上农工的工资收入，收入远远高于以前的收入。

如上立论，各地方政府的农业产业化推进话题、各专家学者的讨论、各信息媒体报道都很频繁。 例如，周其仁在对成都重庆城乡综合配套改革试验区的建议中提出试办土地交易所，但他乐观地预计:“农民自用的建设用地权一旦经过市场竞价，可能会表现为数量惊人的货币财产。” 8仅看农田的采用，这种乐观的意见认为，基于土地确权确立的土地流转将使农民富裕起来。 这个立论的重点大致有三个。 一是更重要的是确定农民的土地所有权或彻底的产权。 二是如果农民拥有更大的土地所有权，就可以投入和产出越来越多的土地，也可以搬出土地获得租金。 三是农民除了获得租金外，还可以安心外出赚钱，或者在移动的土地上做农工，获得工资。 农民有土地租赁收入，有红利和工资收入，所以三种收入加起来农民就富裕了。

这显然是不可能的。 2008年9月，成都市委邀请笔者到成都考察其土地流转情况。 笔者参观了三个村庄，都是在农民土地的确实权利后，将土地转移到企业，企业在流入的土地上种植蔬菜、瓜子和药材，农民除了从那里获得租金外，还可以从土地收益中获得红利。 3个村庄的土地租金都很高，每亩年租金约1000元。 如此高的租金，如果将租来的土地用于大田作物的栽培，显然无法获利。 因为，这只能用于瓜果蔬菜和草药之类的高效作物的栽培。 其中两个村子07年种西瓜，市场行情不错，很赚钱，但08年西瓜行情不好，租土地的企业赚不到钱，不仅要付红利，还要付租金

其实，如果有常识，我们知道有限的土地不能使农民富裕。 除非土地上长了金条。 目前中国耕地18亿多亩，以9亿农民计算，人均不过2亩，户数不足10亩。 这18亿亩土地主要用于水稻、小麦、玉米等大田作物的栽培，这些大田作物价格和产量稳定，诉求量也稳定。 少数土地可以用于经济作物的种植，但经济作物的优势是价格不稳定，市场风险大。 总之，在我国农民人口多、耕地总量大、人均耕地少的国情下，土地无论用于大田作物的种植还是经济作物的生产，其产量都是相对固定的，农民从农业中获得的收益也是相对固定的。

如果不考虑国际市场，市场没有持续扩大，农民生产的农产品越多就越不值钱，增产也必然不增收。 大田作物是没有出路的，但是很多农民拿出更多的土地种经济作物，经济作物的价格也就不高了，农民依然赚不到钱。 也就是说，从宏观上看，9亿农民耕种18亿亩土地，无论有多大的积极性，农民都无法从农业中获得越来越多的经济收入，相反，在农产品生产过剩的情况下，农民增产也有可能导致收入下降。 农民在农业生产中使用土地时，如何配置所有权其实不重要，录用权重要，而且录用权的重点不是长期稳定，而是便于生产。

将土地用作建设用地，土地可以产生巨大的级差收益，农民有可能从土地产权中受益。 但是，此时农民从越来越多的土地权利中获得收益的情况，已经与农民自身的生产经营积极性无关，只与土地的级差收益分享越来越多的收益有关。 或者说，他们此时不是生产者，而是只是顾客、食利者群体，他们不是作为自己的生产经营，而是作为土地的占有者分享着社会经济快速发展的成果。 这种不劳动获得的土地收益，虽然对这些农民有利，但并未创造出真正的社会财富。 在城郊农村，城市的快速发展带来了土地向建设用地的转变，从而可以分享土地附加值的收益。 如果城市近郊的农民为了拥有更大的土地权利，成为不用再工作的地主，成为能够享受其社会利益的阶层，那么这样的农民也只是中国农民的少数。 那么，将越来越多的农田用于建设，能得到越来越多的土地级差收益吗？ 答案是否定的。 一是土地资源有限，二是土地非农招聘的级差收益恰恰来自于对土地非农的招聘限制。 一旦土地可以用于非农，土地级差收益将大幅减少。

在许多农村农民从事农业生产的情况下，他们对土地所有权的要求没有实际意义。

3、农民不仅要有土地的开采权，还必须有土地的所有权吗？
4、很多论者当然认为，农民需要更大的土地权利，目前光赋予农民土地使用权是不够的，农民要求土地的所有权。

这种说法似是而非。 如果问农民是否想要更大的权利，农民当然会说“想要”。 谁都会这样回答的吧。 问题是，农民个人更大的土地权，不是只有他一个人扩大了土地权，而是所有农民扩大了自己的土地权，所有农民的土地权扩大了，以前集体土地的所有权就变小了，以前集体能办的事件，从此就办不到了

全国95%的农田用于种植，用作种植农田，关键是开采权。 在现在的中国农村，国家不仅不再向农民征收税款，而且还给予农民栽培补贴。 农民耕地有自主权，可以种粮食也可以种经济作物。 他们有自由决定自己种什么，从市场上得到相应的栽培利益。 农民种什么的自由是由土地使用权决定的，农民并不是没有土地的所有权就不能决定面向市场种什么、怎么种。 或者说，只要用于农作物，更大的农地权利对农民来说其实没有意义。

用于农作物的农地有投入问题。 也就是说，如果农民有稳定的土地使用权，农民可能会更珍惜自己的土地，种植越来越多的绿肥，掠夺性地采用土地的情况会越来越少。 要做到这一点，只要相对稳定土地的开采权即可。 自从20世纪80年代田地分开进入家园以来，全国大部分农村土地都保持着这样的比较稳定。 即使在土地经常调整的农村地区，土地也经常是小调整。 即根据农村生活人口的变动，调整一部分人口变动的土地，大部分土地不调整。

如果农民拥有更大的土地权利，任何土地都不能调整。 如果以前土地可以调整，作为土地所有权主体的村组二级可能要按照农民的要求建设一点基础设施。 例如排水沟、集体灌溉设施、机械耕作道等，还有土地块的调整等。 由于目前土地权属已经固化，集体组织基础设施建设基本不可能，农户合作无法克服高集体行为价格，也难以实现。 结果，农民拥有更大的土地权利，他们仍然在这片土地上种植农作，但他们由于土地的好处固化而使集体行动更难达成，农作更不方便。 土地权利没有得到更大的利益，但坏处已经不在话下了。

如果农民把土地用作农作，为什么他们需要更大的土地权利？

那么，农村有没有人需要更大的土地权利？ 当然有。 但是，不是真正耕种土地的农民(耕作者)，而是已经离开或将要离开土地的农民)非耕作者)这两种。

换言之，真正追求越来越多土地权利的农民，往往不是种田种地的真正农民，而是远离农业进入城市的农村生活的人。 这些人中，有些已经在城市获得了稳定的就业和收入，成为了真正的城市人。 例如，大学毕业后在城市参加工作的人，根据《农村土地承包法》，他们因为户口已经转入城市，可以通过村集体收回承包地。 通过做生意、做承包商、经营工厂，可以获得大量收入，在城市买房子。 它们已经融入城市，不再依赖土地来获取收益，但如果仍然可以占有土地，他们希望让土地空在那里拥有，或者向耕作者租用农业并收取租金。 他们因为城市有一定的收入来源，不想让土地权利完全流失——让农地流失也没什么钱。 他们于是把土地放在那里“拥有”，等待土地将来的上涨，或作为“乡愁”而保留下来。

住在另一个农村的人们希望有更大的土地权利。 在城市生活依然困难的人们。 他们在城市工作，但是要维持在城市的生活，外出赚钱的收入不够。 他们在城市做小生意，但总是面临资金不足的困境。 他们在城市生活困难，风险高，经常处于风雨飘摇的状态。 因此，如果有更大的土地权利，可以抵押和出售土地，他们可以获得在城市安居的资金，但是农地不能高价出售，这些土地的收入即使可以提高在城市生活的机会，也可以起到很小的作用 随着年龄的增长，在城市工作的收入下降，越难以在城市体面地生活下去，他们就会意识到再也回不去了。

也就是说，离开土地的非耕作者往往希望有更大的土地权利。 这些非耕作者中，一个已经在城市获得稳定的就业和收入，他们在现行农村土地承包法的规定下，也就是现行土地产权的配置下，本来应该将土地归还集体，从集体分成真正的耕作者。 如果有更大的土地权利，他们不依赖土地收入，而且仍然可以通过出租土地获得租金，土地的产出通过租金不断流入城市。 而且，这些人因为有城市收入，不会随便卖土地。

有更大土地权利出售土地的非耕作者，无论是什么样的城市外出务工者，都没有稳定的就业和收入，希望通过改变土地权利来提高在城市生存的能力。 但正是这些人有可能去不了城市。 一旦失败，之前的土地权利将发生变化，农村将再也无法回去。 他们可能不得不忍受比农村生活更不体面、更没有尊严的城市贫民窟生活。 考虑到中国9亿农民的庞大数量，去城市失败、不能回去的农民即使是少数，也将达到数千万人。 巨大的城市贫民窟可能会导致严重的政治社会后果，这是我们必须有慎重的农地制度的理由之一。

3、农村干部侵犯农民的土地权利？ (/br/) 4、乡村干部太坏了，他们利用土地集团的一切权利谋取私利，但土地集团的一切事实上是土地干部的一切，农民的利益因此受到了很大的损害。 为了保护农民的利益，必须防止村干部利用土地集体一切侵害农民权利。 这也是近十多年来人们对乡村干部的一般印象。

土地集体所有，所有权归集体，录取权归农户。 这两层结构本来是明显的、目前中国农村实际的产权结构，但我们片面强调采矿权的稳定，使农村土地开采权越来越权利化，结果农作越来越不方便。 农作不便，如果农民要求村干部调整土地，土地调整可能关系到少数农民的利益，引起这些农民的不满和访问。 来访的农民说村干部违反了土地承包关系稳定的政策，国家认为村干部的政策水平很低，想通过土地调整来谋取私利。 国家越来越担心乡村干部，越来越赋予农民土地权，但农民土地权越大，土地优势越固化，土地上基础设施建设越困难，农民农作越不方便。 这样就形成了中国农村土地制度的悖论。

换言之，农业工作者需要通过调整土地来为农业生产提供便利。 土地调整是村组集体为农民提供生产便利可采用的不多的手段之一，农民有内在的调整地要求(这一要求不仅是平均主义土地的要求，最重要的原因是便于生产)，调整地引起了既得利益的变化，调整地也真正实现了完全公平的合理 如果影响自身利益，利益受损的农民可能会就土地开采权采取国家稳定的政策进行信访，他们信访的需求是乡村干部政策水平低，破坏法律，侵害农民土地权益。

农民陈情，引起了上级对乡村干部调职行为的不满。 探访农民当然不能因为村民强烈要求调动，也不能说调动是为了生产方便，更不能说乡村干部的政策水平低，侵害了农民的利益。 上级为了减少农民的陈情，下发文件，制定政策，通过法律，进一步强调农民的土地权利，弱化集体土地权利，将进一步损害调动的合法性。

但是，农民在生产上，还留有寻求转地的原动力。 农民强烈要求村干部处理生产不便的问题。 村干部一不顺利，农民就会认为村干部消极无为、不作为、不工作。 这样的村干部当然不好。 如果关心农民利益，真想为农民提供生产便利的村干部，就决心调动工作。 在上级越来越确定的土地权归农民，农户不仅土地开采权30年不变，承包的具体地块也不变的政策法律规定面前，调整土地将引起认为利益受损的农民的坚决访问。 法律规定越确定，自身利益受损的农民陈情理由越充分，陈情积极性越高，陈情热情越高。 高级人员的视野反映出农村干部的政策水平低、法律意识低。 因此，为了保护农民的土地不被调整，必须制定越来越多的确定性法律。

在这过程中，学者和媒体除了忽视有合理性的前提，看到乡村干部素质低、违反政策法律的胆量大之外，什么也看不见了。 在这个过程中，村干部不仅臭名昭著，而且得不到任何回报，村干部退出了农民生产环节的活动，农村双重经营体制被彻底解体，中国农业陷入了艰难的局面。 如果不调整土地，农民生产所需的公共设施就无法建立，最终将严重损害不是某个农民，而是所有农民的利益。

结果，我们名义上赋予了农民更大的土地权，排除了村干部为农业生产提供公共服务的可能性，农业生产的基础条件急剧恶化。 这是两个都输了的奇怪结局。

目前在中国出现的关于土地制度的不现实浪漫主义情绪是非常误解和有害的 如果我们不能真正深入地分解和理解中国农村土地制度的内在逻辑，明确目前土地制度上的各种想法，我们当然有可能失去自己土地制度上的特征，选择错误的道路。

本书希望在回归常识的基础上，通过摆事实讲道理、细致分析，明确当前中国农村土地的本质，明确土地制度上各种浪漫主义情绪的虚妄，提出对比性的政策建议。

本文：《“贺雪峰：中国土地制度向何处去”》